Las medidas de Rajoy

Ya lo tenemos aquí. El Gobierno ha aprobado el documento con las medidas que va a proponerle al Senado al amparo del artículo 155 de la Constitución. Dado que el PP cuenta con mayoría absoluta en esta cámara y que el PSOE y C’s están de acuerdo con el contenido de las propuestas, todo hace presagiar que será aprobado más pronto que tarde. Se ha suscitado un debate bastante enconado en torno al asunto, y yo voy a contribuir a él, porque tanto la motivación de las medidas como el contenido de las mismas incluyen cosas que me parecen como mínimo cuestionables.

El documento empieza ya con el Gobierno haciéndose trampas al solitario. La sección A de la motivación cita diversas sentencias del Tribunal Constitucional donde se caracteriza el artículo 155 como una “medida de último recurso” y un “mecanismo extraordinario de coerción” que sirve para defender el “interés de la nación” y el “interés general del Estado”. Ver estas citas sorprende: como el artículo 155 no se ha aplicado nunca hasta ahora (1), el Tribunal Constitucional no se ha podido pronunciar sobre él. Efectivamente, cuando uno lee las sentencias citadas se da cuenta de que la referencia a este precepto es tangencial; en todas se estaba tratando de otra cosa y se menciona el artículo 155 CE de pasada o como término de comparación. En estas circunstancias, nada de lo que haya dicho el Tribunal Constitucional parece demasiado relevante. Pero ahí están las citas, con el objetivo de revestir todo el asunto de autoridad.

Después de una breve cronología del proceso de independencia catalán, el Gobierno pasa a justificar la necesidad de las medidas. Se buscan cuatro objetivos:

1.- Restaurar la legalidad: el Gobierno constata que los independentistas han vulnerado la legalidad española y afirma que va a restaurarla.

2.- Asegurar la neutralidad institucional. El documento dice aquí algo bien curioso. Afirma que más allá de ideologías, el objetivo de todos los gobernantes debe ser el “interés general”. Algo con lo que se podría estar de acuerdo si no fuera por lo que afirma a continuación: que, al no ser la independencia “una demanda unánime” de los catalanes, no puede convertirse en un discurso único que se imponga sobre todo el mundo. Argumento al cual, por supuesto, se le puede dar la vuelta con facilidad si sustituimos “independentismo” por “unionismo”.

La concepción del interés general como algo enfrentado a las distintas ideologías (que es de lo que habla este segundo punto) tiene un tufo fascista muy feo. Porque claro, si las instituciones deben actuar “siempre y en todo caso” en favor de “todos” los ciudadanos y “no en respuesta a solo una parte”, ¿para qué queremos elecciones y parlamentos? Nos bastaría con un líder que interpretara esa voluntad general, ¿no? Todo el sistema democrático se basa en que una parte de la sociedad (quien obtiene mayoría) puede implementar sus ideas durante el tiempo que dure su mandato, siempre que respete una base mínima de derechos y procedimientos. Si negamos eso, mal vamos.

3.- Mantener el bienestar social y el crecimiento económico. Al llegar a este punto he soltado una carcajada. Un documento redactado por un Gobierno del PP (¡del PP!) acusa a sus oponentes de relegar “a un papel marginal las necesidades más básicas de los ciudadanos catalanes, convirtiendo en la prioridad los requisitos del proceso y no las necesidades de los servicios públicos”. A eso se llama ver la paja en el ojo ajeno y no ver la viga de hormigón armado en el propio. ¡Que hablamos de la misma gente que lleva años metiendo tijera en todos los sitios donde gobierna y que se ha fundido la hucha de las pensiones!

Aparte de eso, se hace un repaso de las consecuencias económicas del procés, desde el traslado de sedes sociales de empresas (que ya estamos viviendo) hasta la situación de una posible Cataluña independiente, que quedaría fuera de la UE y la OMC.

4.- Asegurar los derechos y libertades de todos los catalanes. Ésta también es muy divertida, porque el partido de la Ley Mordaza y el trile en el nombramiento de los jueces critica que las instituciones ejerzan “un poder sin control y sin límite”, que al parecer es lo que ha hecho el Parlamento de Cataluña.

Los tres últimos objetivos, aparte de sus defectos propios, tienen un problema común: que sobran por completo. En sede del artículo 155, importan un bledo los temas de neutralidad institucional o de bienestar económico. Este precepto es una medida de excepción para devolver al redil a una Comunidad Autónoma que se está saltando la ley. Ése es el único objetivo que debe perseguirse en su aplicación: que se vuelva al marco constitucional con la mayor rapidez posible y sin quebrar demasiado la normalidad política. Lo demás es retórica.

Hay una última cosa que tengo que decir sobre la motivación del documento. En mi entrada sobre el artículo 155 sostuve que este precepto no permite suspender la autonomía de la región afectada. Es un consenso mayoritario entre los juristas, y el Gobierno lo conoce. Así, Rajoy declaró el sábado que “no se suspende el autogobierno, sino que se cesa a las personas que lo han puesto en peligro”. En el documento se dice lo mismo: que se busca “garantizar el funcionamiento del autogobierno” y “proteger la autonomía”.

En ese caso uno debe preguntarse qué entiende Mariano Rajoy por “suspensión de la autonomía”, porque a mi juicio sí la ha suspendido. Es difícil determinar con exactitud estas cosas: ¿dónde termina la coerción sobre la autonomía y dónde empieza su suspensión? Es importante, porque esa línea es la que separa los dos grandes modelos de respuesta del Estado ante un incumplimiento de la legalidad por parte de una región. Estos dos modelos son el de “coerción federal”, al que se adscribe España con el artículo 155, y el de “intervención federal”, que se da en países como Austria. El modelo de intervención permite al Estado suspender la autonomía de la región, mientras que el de coerción solo le faculta para impartir instrucciones a las instituciones regionales. ¿Dónde está, pues, el límite entre lo uno y lo otro?

Quizás el propio texto constitucional nos dé la respuesta. El artículo 155 permite que el Gobierno imparta instrucciones a la Comunidad Autónoma afectada. A mi parecer, aquí está el límite superior de las medidas permitidas: el Gobierno puede colocar bajo su mando a todo el esquema institucional de la región, pero no puede afectar o sustituir dicho esquema. En otras palabras: no es lo mismo darles órdenes a las autoridades de una Comunidad Autónoma que apartar a dichas autoridades y ponerte tú a gobernar el territorio. Lo primero está amparado por el artículo 155; lo segundo no, porque pertenece a un modelo distinto.

En teoría, el artículo 155 sirve para que la Comunidad Autónoma siga funcionando de manera normal salvo en aquellas materias sometidas a las instrucciones del Gobierno. No habilita para modificar la distribución de competencias prevista en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía ni mucho menos para destituir cargos o modificar la composición de órganos. Cualquier medida que vaya más allá de esos límites será de facto una suspensión de la autonomía, aunque se vista de otra cosa.

¿Y qué ha hecho Rajoy? La primera en la frente: destituye al Govern en pleno y le atribuye sus competencias a “los órganos o autoridades” que designe el Gobierno, y que con toda seguridad serán los ministros. O sea, que el Estado gobernará directamente Cataluña. Está por ver el diseño final, pero lo más probable es que cada ministro se encargue de gestionar las competencias de su ramo que están cedidas a la Comunidad Autónoma catalana. Por supuesto el Gobierno también se otorga el derecho de crear organismos, distribuir funciones y modificar el organigrama si hace falta. El propio Rajoy se ha atribuido la facultad de convocar elecciones al Parlament catalán, algo que parece que quiere hacer en breve.

El Parlament ve también recortadas sus competencias. Le prohíben elegir a un nuevo presidente de la Generalitat que sustituya al destituido Puigdemont. También le impiden controlar a los ministros que se encarguen del gobierno de la Comunidad Autónoma. No nos referimos solo a las mociones de censura (lo cual entra dentro de la lógica de la propuesta), sino a todos los medios de control previstos en el Reglamento del Parlamento catalán. No puede abrir comisiones de investigación, celebrar debates sobre la acción política del gobierno, dirigirle preguntas o interpelaciones, forzar la comparecencia del presidente o aprobar propuestas de resolución. Es decir, que su función de control queda completamente laminada. Le sustituirá un órgano designado por el Senado, que probablemente sea el Senado mismo.

Las medidas también afectan a la potestad legislativa. El Parlamento sigue pudiendo legislar, pero tiene que remitir todo lo que haga (incluso las enmiendas que presente un grupo parlamentario) al Gobierno, que decidirá qué se tramita y qué se archiva. Por supuesto, no hay ninguna mención a la necesidad de motivar la respuesta del Gobierno o a la posibilidad de impugnarla. En otras palabras: la capacidad legislativa del Parlamento de Cataluña queda sometida a autorización previa por parte del Gobierno de la nación, lo que convierte a esta cámara en un órgano subsidiario.

El documento no solo menciona al Govern y al Parlament, sino también a la Administración autonómica. Quizás la patada más grande al sistema competencial es que somete al régimen de autorización previa las decisiones burocráticas. También controvertida resulta la posibilidad de que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado sustituyan a los Mossos d’Esquadra “en el caso de que sea necesario”. Pero no me voy a detener mucho en esto porque sí que me parecen decisiones más aceptables dentro del marco del artículo 155: no es lo mismo la Administración que los responsables políticos.

Se ha criticado mucho la decisión de tomar el control de la radiotelevisión pública autonómica. En principio la finalidad es legítima (se habla de la transmisión de una “información veraz, objetiva y equilibrada”), pero es evidente que lo que se busca es el cese de la propaganda independentista. El problema es que esa propaganda es legal. Además, aquí también se habla de un control directo: el Gobierno no imparte instrucciones sino que ejerce las competencias de la Generalitat en esta materia. Y bueno, poner al PP a vigilar la neutralidad de una cadena de televisión es como poner a un señor del Opus Dei a controlar si el Estado es laico.

El documento contiene otra serie de medidas, que sí considero válidas desde la perspectiva del artículo 155. Pero las que he mencionado, especialmente las que afectan al Govern y al Parlament, son a mi juicio notoriamente inconstitucionales. Si el asunto acaba en el Tribunal Constitucional es muy probable que parte del acuerdo quede anulado, aunque tampoco se puede asegurar nada. Al fin y al cabo sus señorías se han mostrado muy complacientes con el Gobierno en todo este asunto. Si deciden que todas las medidas son acordes con la Constitución se habrán cargado la diferencia entre el sistema de coerción federal y el de intervención federal: lo que ha hecho Rajoy es indistinguible de una suspensión de la autonomía, puesto que se ha quedado el poder ejecutivo y ha reducido al legislativo al papel de comparsa.

Pero veremos incluso si este asunto acaba en el Tribunal Constitucional. Al fin y al cabo, entiendo que la aprobación de las medidas por parte del Senado y la destitución del Govern son dos eventos que sucederán con pocas horas de diferencia, tiempo insuficiente para plantear el recurso. Y una vez ejecutado el acuerdo, nadie puede impugnarlo. Para recurrir algo así hay que usar la vía del conflicto de competencias; quien debe iniciar el procedimiento es el gobierno de la Comunidad Autónoma afectada, y en este caso dicho gobierno habrá dejado de existir. Cuando se celebren elecciones y haya un nuevo Gobierno ya se habrán pasado los plazos. También es cierto que hay vías indirectas de impugnación (el recurso de amparo por vulneración del derecho a la participación política del artículo 23 CE, por ejemplo), pero son mucho menos seguras.

Así que es posible que el Tribunal Constitucional no tenga ni siquiera posibilidad de pronunciarse acerca del tema. Esto abre un precedente peligroso, porque permite al Gobierno aplicar el artículo 155 a todo lo que se mueva y manipular las cosas de tal manera que nunca sea posible que esa decisión se someta a control externo. Ah, y todo lo anterior queda agravado por el hecho de que las medidas pueden durar meses: su fecha teórica de finalización es el momento en que tome posesión un nuevo president de la Generalitat salido de elecciones. Y teniendo en cuenta que Rajoy tiene seis meses para convocar esas elecciones, igual Cataluña no recupera su autogobierno hasta mediados del año que viene.

En resumen: tenemos una serie de medidas de constitucionalidad más que dudosa que van a afectar el esquema institucional del Estado durante varios meses y sobre las que a lo mejor el Tribunal Constitucional no puede llegar a pronunciarse. Sin duda lo que nuestra democracia estaba necesitando.

(1) En 1989 se mandó el requerimiento previo a Canarias, porque estaba incumpliendo sus obligaciones fiscales. La comunidad volvió a la legalidad y no hizo falta llevarlo al Senado.

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