El artículo 155 de la Constitución

Llevamos unos días oyendo hablar del artículo 155 de la Constitución. Ya casi hasta el más desinformado sabe que es una norma que habilita al Gobierno para tomar medidas excepcionales en relación con una Comunidad Autónoma. En mi última entrada del mes pasado lo analicé de forma superficial, pero creo que merece la pena hablar de él un poco más en profundidad. Al fin y al cabo, su aplicación pende sobre nuestras cabezas.

No soy partidario de llenar mis entradas de blog de citas literales de la ley, pero en este caso creo que puede ser interesante, porque se trata de un solo precepto pero hay que analizarlo muy bien. Así pues, os presento al artículo 155 CE:

1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Como vemos, el artículo 155 solo puede aplicarse cuando una Comunidad Autónoma incumpla sus obligaciones legales o bien atente de forma grave contra el interés general de España. En este caso no hay duda de que se cumple el supuesto de hecho: Cataluña está intentando independizarse, algo contradictorio con la legalidad nacional y que evidentemente va contra el interés del país. Sobre este segundo tema puede debatirse, pero la cuestión de la ruptura de las leyes no admite discusión. El artículo 155 es aplicable en el presente caso.

El procedimiento está claro. En primer lugar, el Gobierno tiene que pedirle al presidente de la Comunidad Autónoma afectada que cese en la actividad cuestionada. No se mencionan las características que debe tener ese requerimiento: ni canal, ni contenido ni nada. Aun así, parece obvio que el mensaje debería remitirse por conducto oficial y detallar de manera razonable cuál es la conducta cuyo cese se exige. En este caso es muy fácil, claro: Rajoy le tendría que pedir a Puigdemont que detuviera el proceso de independencia. A mi juicio, el mensaje también debería advertir de que se manda en cumplimiento del artículo 155 CE.

[ADDENDA - 11/10/2017, 12:48. Acaba de pasar algo maravilloso. Rajoy ha contestado a la declaración-pero-no de ayer con un requerimiento-pero-no. Le ha mandado a Puigdemont un mensaje que contiene la palabra "requerir" y en el que amenaza con aplicar el artículo 155. ¿Es éste el mensaje previsto en el artículo 155? Parece que no, porque no le exige que cese en su conducta ilegal (la declaración de independencia), sino que aclare si la ha cometido o no. Pero Rajoy es como es, y bien pudiera ser que, cuando Puigdemont no contestara, acudiera directamente al Senado diciendo que ya ha cumplido el requisito del requerimiento. Tendría narices que el TC acabara tumbando por razones de forma un 155 perfectamente procedente.]

[ADDENDA - 11/10/2017, 21:44. Ha trascendido el documento del requerimiento. Es el requerimiento previsto en el artículo 155. Efectivamente, le exige que comunique si se ha declarado la independencia. Pero también le ordena que, en el caso de que la respuesta sea afirmativa, paralice el proceso. Es decir, que ya estamos en sede de 155.]

El precepto tampoco dice qué plazo tiene para responder el presidente autonómico. Para fijarlo habrá que estarse a cada caso concreto: es posible que el Gobierno lo incluya en el requerimiento, por ejemplo. Otro sistema sería estar a los actos concluyentes del receptor. Si Rajoy le envía a Puigdemont un mensaje en el que le ordena cesar en el proceso secesionista y tres días después Puigdemont declara la independencia, parece que la voluntad de desobedecer es manifiesta.

[ADDENDA - 11/10/2017, 21:44. En este caso, Rajoy ha optado por darle un plazo de cinco días (hasta el lunes 16 a las 10:00) para que conteste a la pregunta de si la independencia está o no declarada. También le advierte de que interpretará "la ausencia de contestación y/o cualquier contestación distinta a una simple respuesta afirmativa o negativa" como la confirmación de que la independencia se ha declarado. En este caso hay un segundo plazo, hasta el jueves 19 a las 10:00, para que Puigdemont detenga el proceso.]

Estamos viendo ya el principal problema que tiene el artículo 155: su ambigüedad. Habilita para hacer bastantes cosas, pero apenas pone límites. Se trata de una vaguedad consciente: este precepto tiene que ser una herramienta versátil, que sirva para enfrentarse con crisis de todo tipo, por lo que no conviene que concrete demasiado. Además, nunca se ha aplicado, por lo que no hay jurisprudencia del Tribunal Constitucional acerca de su funcionamiento y sus límites.

Según avanzamos en la lectura del artículo, crecen los problemas. Supongamos que el presidente autonómico no contesta al mensaje o dice que no lo va a obedecer. Entonces el Gobierno puede pedirle al Senado que le autorice a llevar a cabo las medidas necesarias para restaurar el orden. El asunto es que esta norma admite dos interpretaciones. ¿Cuál es el papel del Senado? ¿Habilita de forma genérica al Gobierno para que realice las acciones oportunas o bien aprueba el paquete de medidas que éste le plantea? O, viéndolo desde la otra perspectiva, el Gobierno ¿debe presentar ante el Senado las medidas que va a ejecutar o simplemente le pide a la Cámara permiso para hacer lo que haya que hacer? El artículo 155 no lo deja claro.

Por suerte, el Reglamento del Senado sale a nuestro encuentro y resuelve la duda de la manera más democrática: el Senado no entrega una autorización en blanco, sino que debate sobre las medidas propuestas por el Gobierno, autoriza las que quiere y rechaza lo demás. El artículo 189 del Reglamento del Senado establece un procedimiento para aplicar el artículo 155: el paquete de medidas propuesto por el Gobierno pasa por una comisión en la que se da audiencia a la Comunidad Autónoma afectada, la comisión hace una propuesta sobre el paquete de medidas (con las modificaciones que considere oportunas) y el Pleno debate y vota sobre dicha propuesta. En estos momentos el PP tiene mayoría absoluta en el Senado, así que no tendría problema para sacarla adelante.

Una vez aprobada la autorización, la Constitución tampoco deja nada claro el tiempo que ha de estar en vigor. Es evidente que las medidas solo podrán ejecutarse mientras la crisis siga, pero no se dice nada más. Por supuesto, ese límite sería suficiente con un Gobierno que respetara la legalidad y tuviera buena voluntad; con Rajoy a los mandos, esa falta de previsión me da bastante miedo. Que me lo imagino perfectamente tomando medidas de urgencia cuando el peligro de secesión está ya conjurado. En la práctica, creo que el Senado debería poner un tope máximo y que dicho tope máximo debería medirse en días.

Y por último, llegamos al quid de la cuestión. ¿Qué medidas puede amparar el artículo 155 CE? Bajo su paraguas ¿puede suspenderse la autonomía catalana? Ésa es la duda que nos reconcome a todos. El problema es que no hay respuesta clara: dado que no tenemos jurisprudencia sobre el artículo, todo lo que digamos los juristas es una simple opinión más o menos informada. Sin embargo, hay una interpretación que parece mayoritaria entre los constitucionalistas, y que yo comparto: entiendo que el precepto no lo ampara todo, y que justo el ejemplo que he puesto queda fuera de su ámbito. Con el artículo 155 CE no se le puede quitar la autonomía a Cataluña.

Podría parecer lo contrario. El artículo permite adoptar “las medidas necesarias” para superar la crisis, y no menciona límites. Sin embargo, el precepto debe leerse como parte de un todo: la Constitución sigue en vigor en todos sus términos, y no se puede vulnerar una parte para defender otra. Por ejemplo, si se propusiera, al amparo del artículo 155, que el Gobierno secuestrara y encerrara a los miembros del Parlament durante el tiempo que tarde en restablecerse la normalidad, tendríamos más que claro que esa actuación es ilegal. Por mucho que estén desafiando a la legalidad española, Puigdemont y los suyos siguen siendo ciudadanos con derechos y no se les puede detener más que en los casos previstos por la ley. Pues lo mismo pasa con la autonomía catalana.

Las Comunidades Autónomas no son caprichos: son instituciones del Estado previstas en la Constitución. Para suspender la autonomía de una de ellas (disolver su Parlamento, destituir a su presidente, invalidar sus leyes) se necesita una autorización expresa, que nuestra Constitución no da. Este comentario del artículo 155 es bastante clarificador al respecto. El resumen es que, en los Estados compuestos, existen dos formas de enfrentarse a un incumplimiento por parte del poder territorial: el sistema de intervención federal, que permite al Estado central suspender la autonomía regional, y el sistema de coerción federal, que solo permite tomar medidas menos incisivas.

No hay ninguna duda de que nuestra Constitución se adscribe al modelo de coerción federal. Para empezar, el artículo 155 está copiado, casi literalmente, del artículo 37 de la Constitución alemana, que es el paradigma de este sistema. Además, hay varios argumentos, derivados directamente del texto constitucional y sus disposiciones de desarrollo, que apoyan lo que digo.

Podemos fijarnos en otras medidas excepcionales contenidas en la Constitución, como son los estados de alarma, excepción y sitio. Se denominan conjuntamente “estados de emergencia”, y se aplican cuando hay amenazas que no se pueden resolver por las vías normales. Los artículos 55.1 y 116 CE permiten que, en estos casos, el Estado suspenda ciertos derechos fundamentales. Sabemos qué derechos son porque los menciona uno a uno, lo cual nos enseña una importante lección: para que una medida excepcional pueda vulnerar garantías o instituciones recogidas en la Constitución es necesario que la propia Constitución lo permita.

Por poner un ejemplo: en el estado de excepción, la Administración puede secuestrar publicaciones, algo que normalmente está reservado a un juez. ¿Por qué puede hacerlo? Porque la Constitución se lo permite. Si la Constitución no se lo permitiera de forma expresa, no se podría vulnerar esa garantía, por mucho estado de excepción que se declarara. Y ningún artículo de la Constitución (ni el 155 ni ningún otro) permite suspender una autonomía en caso de crisis, igual que tampoco permite disolver el Congreso (1), eliminar el Tribunal Constitucional o destituir al rey.

También podemos leer la ley que desarrolla los estados de emergencia. Ni siquiera en el estado de sitio, que se aplica cuando hay tropas enemigas en el territorio nacional y que permite sustituir la Administración civil por la militar, se prevé la suspensión de una Comunidad Autónoma. La ley es tajante: la declaración de cualquiera de los estados de emergencia “no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales”. En general la consigna de estos tres estados es el mantenimiento de la mayor normalidad posible. ¿Y resulta que el artículo 155 CE, que habla de una crisis mucho menor, permite cargarse el esquema territorial? Lo dudo mucho.

Volviendo al propio artículo 155, éste solo contiene una habilitación, pero muy amplia: permite al Gobierno “dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”. Éste es el verdadero contenido de la coerción federal. Con el artículo 155, el Parlament y el Govern seguirán funcionando como instituciones, pero se colocarán bajo la dependencia del Gobierno. O sea, la estructura autonómica no desaparece, pero se sitúa en una relación jerárquica con respecto al Gobierno, cuando en condiciones normales lo que hay es una distribución de competencias.

Así pues, parece que el artículo 155 permite cualquier medida inferior a la suspensión de la autonomía. ¿Y qué medidas pueden ser ésas? Casi cualquiera. Dar órdenes a los funcionarios de la Generalitat, congelar cuentas, prohibir que se tomen determinados acuerdos, suspender convenios con la región, etc. En realidad, la creatividad es el límite. Si Puigdemont sigue en el cargo pero debe obedecer tus instrucciones, ¿por qué no exigirle la convocatoria de elecciones o la disolución de los Mossos d’Esquadra? Esta clase de intervención es quizás algo más cuestionable (lindan con la suspensión de la autonomía), pero las que he mencionado al principio entran perfectamente.

Aun habrá descontentos con esta conclusión, claro. Hay quien opina que estas medidas son demasiado suaves para ser efectivas. ¿Por qué los independentistas catalanes van a aceptar ninguna instrucción emitida desde una legalidad que rechazan? Bien, eso es cierto, pero se aplica también a una posible suspensión de la autonomía. Si los independentistas catalanes van a negarse a acatar la prohibición de declarar la independencia, ¿exactamente por qué iban a aceptar una orden de disolver el Parlament? Es decir: retóricas aparte, ellos ya saben que se han situado fuera de la legalidad española. Es precisamente lo que quieren. ¿Por qué suspender la autonomía es más efectivo que otras soluciones?

Quizás quienes piden esta suspensión están pensando en el día después. Porque claro, con el sistema de coerción federal, una vez que pasa la crisis y se levantan las medidas el problema de fondo sigue ahí: hay un Parlament, un Govern y una sociedad que sigue votando independentismo. Pero de nuevo, esto no es un argumento. Una hipotética suspensión de la autonomía tampoco podría ser sine die, sino que habría que devolverle su autogobierno más pronto que tarde. Y el problema sería el mismo.

Así que, en resumen, el Gobierno puede aplicar el artículo 155 CE y, en su virtud, tomar cualquier decisión de un nivel inferior a la suspensión de la autonomía de Cataluña. No tiene ningún problema para aplicarlo, pues su partido tiene mayoría absoluta en el Senado, pero se está resistiendo porque no quiere enfrentarse a un debate parlamentario sobre el asunto. Veremos qué pasa.

(1) De hecho, la regla es la contraria: durante los estados de alarma, excepción o sitio el Congreso no puede ser disuelto ni siquiera aunque expire su mandato.

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