La Ley de Amnistía (y II) - Los efectos de la amnistía

En el artículo anterior vimos los motivos que se han aducido para la amnistía. En este vamos a ver en qué consiste dicha amnistía.

 

¿Qué se amnistía?

El objetivo de la ley es amnistiar los actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable que se hayan producido en relación con el procés. Para ello hay dos criterios de conexión. El primero es temporal: los actos deben haber sucedido entre el 1/11/2011 (día que se considera que se inició el procés) y el 13/11/2023 (día en que se presentó la proposición de ley de amnistía en el Congreso). Si los actos son anteriores a la primera fecha, pueden amnistiarse si terminaron después de aquella; si terminaron después de la segunda, pueden amnistiarse si se iniciaron antes de aquella.

El segundo criterio es de relación. Para ser amnistiados, los actos deben tener relación con el procés, más en concreto, deben haber sido «ejecutados en el marco de las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, de su preparación o de sus consecuencias». Además, se amnistían los siguientes actos, aunque no estén relacionados con las consultas:

1. Los actos cometidos con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña, así como los que hubieran contribuido a la consecución de tales propósitos. Los delitos económicos, como malversación, solo están incluidos aquí cuando tuvieran como única finalidad esa secesión o independencia, no si buscaran el enriquecimiento del autor. También se incluyen actos para divulgar el proceso, recabar información sobre experiencias similares, convencer a otras entidades de que se unan, etc. Y, por último, los actos de colaboración, asesoramiento, representación, protección o seguridad a los líderes del procés.
2. Los actos cometidos con la intención de convocar, promover o procurar la celebración de las consultas que tuvieron lugar en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017. Se establece la misma salvedad sobre la malversación que en el caso anterior.
3. Los actos de desobediencia, desórdenes públicos, atentado o resistencia ejecutados con el propósito de celebrar las consultas independentistas o sus consecuencias, así como cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención. Se incluyen los actos de prevaricación (para aprobar o ejecutar leyes o resoluciones) y también actos de desconsideración, crítica o agravio vertidos contra las autoridades y funcionarios públicos, los entes e instituciones públicas y sus símbolos o emblemas.
4. Los actos de desobediencia, desórdenes públicos, atentado, resistencia u otros actos contra el orden y la paz pública ejecutados con el propósito de mostrar apoyo a los objetivos y fines anteriores o a los encausados o condenados por la ejecución de cualesquiera de los delitos que ahora se amnistían.
5. Las acciones realizadas en el curso de actuaciones policiales dirigidas a dificultar o impedir la realización de los actos. Es decir, aquí se amnistían los delitos que pudieran haberse cometido en defensa del orden constitucional.
6. Los actos cometidos con el propósito de favorecer, procurar o facilitar cualesquiera de las acciones que ahora se amnistían, así como cualesquiera otros que fueran materialmente conexos con tales acciones.

 

Todos estos actos se amnistían sea cual sea su grado de ejecución y su forma de autoría o participación.

 

¿Qué no se amnistía?

El artículo 2 de la ley incluye un completo catálogo de delitos que quedan fuera de la amnistía: muertes, abortos o lesiones al feto, lesiones graves contra las personas, torturas, terrorismo, delitos con motivaciones discriminatorias, delitos contra los intereses financieros de la UE, delitos de traición y contra la paz o independencia del Estado y delitos contra la comunidad internacional (cosas como genocidio o lesa humanidad).

Claro, uno lee este listado y se queda extrañado. ¡Si nada de esto se cometió durante el procés! Y es cierto. Pero el preámbulo aclara que establecer un listado de exclusiones, que mencione las violaciones más graves de los derechos humanos, es necesario para satisfacer los estándares internacionales sobre cómo deben ser las amnistías. Supongo que han querido cubrirse las espaldas: aunque no haya delitos de este nivel relacionados con el procés, dejamos claro que no quedan incluidos en la amnistía, por si aparecieran.

 

Efectos

El efecto de la ley es que se extingue toda responsabilidad penal, administrativa o contable.

En cuanto a la responsabilidad penal (por delitos), los jueces deben poner inmediatamente en libertad a todos los que se hallen en prisión (sea provisional o por cumplimiento de condena); alzar cualquier otra medida cautelar que haya en vigor; dejar sin efecto las órdenes de busca y captura, ingreso en prisión o detención; terminar la ejecución de cualquier pena que haya sido impuesta y eliminar los antecedentes penales de los amnistiados.

Se establece un procedimiento para alegar la amnistía en cualquier fase del proceso penal y que este pueda ser archivado o terminar con sentencia absolutoria, según los casos. La competencia corresponde al órgano que esté conociendo de la causa. Puede actuar de oficio o a instancia de las partes o del Ministerio Fiscal, y en todo caso debe dar audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal.

En cuanto a la responsabilidad administrativa (por infracciones que no sean delitos), el órgano administrativo acuerda el archivo de todos los expedientes sancionadores, la eliminación de los antecedentes del Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana y el alzamiento de las medidas cautelares. Se establecen mecanismos para aplicar la amnistía tanto en procedimientos administrativos (es decir, en los que la Administración intenta sancionar a alguien) como contencioso-administrativos (es decir, en los que la Administración ya ha sancionado a alguien y este alguien ha recurrido la sanción ante un juez).

En cuanto a los empleados públicos que hayan sido sancionados o condenados, se los reintegrará en todos sus derechos y se los reincorporará a sus cuerpos si hubieran estado separados de ellos. No recibirán el sueldo por el tiempo en que hayan estado separados del servicio, pero sí se les computa la antigüedad.

Los efectos económicos de la amnistía son limitados. Los amnistiados no tienen derecho a que los indemnicen ni a que les devuelven las multas que pagaron, salvo, en algunos casos, cuando esas multas fueran sanciones por infracciones leves o graves (no muy graves) de la Ley de Seguridad Ciudadana.

En cuanto a la responsabilidad civil (las indemnizaciones por daños y perjuicios), quedan extinguidas salvo dos excepciones:

• Que ya hayan sido declaradas en sentencia o resolución firme y ejecutada. Es decir, que ya estuvieran pagadas.
• Que correspondan frente a particulares. Si alguien, durante la comisión de un hecho amnistiado, causó daño a un particular, sigue teniendo que reparar ese daño. Estos procesos se sustancian ante la jurisdicción civil.

 

Por último, en relación a la responsabilidad contable (aquella en la que incurren quienes menoscaben caudales o efectos públicos), quedan alzadas todas las medidas cautelares adoptadas por el Tribunal de Cuentas. Este procederá a archivar las actuaciones o absolver a las personas físicas o jurídicas demandadas.

 

Procedimiento

En el apartado anterior ya hemos mencionado muy brevemente algunas normas de procedimiento, pero quedan los siguientes:

• Un acto solo queda amnistiado cuando así se declare en resolución firme dictada por un órgano competente.
• Los órganos competentes deben tramitar la amnistía con carácter preferente y urgente, cualquiera que fuera el estado de tramitación del procedimiento. El plazo máximo es de 2 meses. Sin embargo, este plazo es engañoso, porque los jueces pueden solicitar que el TC o el TJUE valoren si la ley de amnistía es contraria a la Constitución o a los tratados de la UE, respectivamente. Y durante la tramitación de estas solicitudes, se suspende el procedimiento principal, que puede así acabar durando mucho más de 2 meses.
• El plazo para solicitar que te apliquen la amnistía es de 5 años.
• Contra las resoluciones que apliquen la amnistía cabrá interponer los recursos previstos en el ordenamiento jurídico. Estos recursos nunca serán suspensivos.

 

Escribo este artículo cuando se acaba de publicar la noticia de que el fiscal general ha ordenado a los fiscales del procés que apliquen la amnistía. Ahora vendrá la segunda parte: jueces planteando la cuestión de inconstitucionalidad ante el TC o la cuestión prejudicial hasta el TJUE y paralizando las amnistías durante meses o años. Y luego, claro, la resolución de esos órganos, que establecerán definitivamente si la amnistía es válida. 

Qué ganas, ¿eh?

 

 

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La Ley de Amnistía (I) - Las razones de la amnistía

Pues ya tenemos Ley de Amnistía. La norma está publicada en el BOE y ya en vigor, por lo que es previsible que empiece pronto a aplicarse. La semana que viene tendremos unas cuantas noticias sobre jueces que la recurren al Tribunal Constitucional o al Tribunal de Justicia de la UE por considerarla contraria, respectivamente, a la Constitución y a los tratados constitutivos. Esos venerables órganos tendrán que resolver y será entonces cuando podamos considerar cerrado este sainete. 

El legislador es consciente de que la publicación de la ley no acaba con el problema, y por ello dedica una larguísima exposición de motivos a argumentar la constitucionalidad de la ley. Yo ya escribí un artículo en el que explicaba por qué no me convencen ni los argumentos a favor ni los argumentos en contra, así que ahora no voy a opinar. Me voy a limitar a glosar el argumentario de este preámbulo, antes de hablar, en el siguiente artículo, de la regulación en sí.

 

El preámbulo. ¿Es constitucional la amnistía?

Varias secciones de la exposición de motivos se dedican a argumentar a favor de la constitucionalidad de la amnistía, en abstracto. Es decir, ¿cabe la amnistía (cualquier amnistía) en la Constitución, dado que esta no la menciona expresamente? El preámbulo acude, en primer lugar, a la tradición histórica: ha habido otras amnistías en España. Es un argumento tramposo, porque todas fueron antes de la Constitución en vigor.

Se dice también que esta medida de gracia está prevista en las Constituciones de muchos países y que, en aquellos cuya Constitución no menciona este tema (Alemania, Bélgica o Suecia), se hacen sin problema. En cuanto a la UE y el TEDH, su ordenamiento reconoce la viabilidad de las amnistías. Es decir, que como concepto no es extraño al ordenamiento constitucional de los países democráticos: se puede aplicar en «circunstancias de especialidad crisis política».

Volviendo a España, el preámbulo sigue diciendo que la constitucionalidad de la amnistía la ha declarado ya el Tribunal Constitucional en su sentencia 147/1986, en la que dijo que «no hay restricción constitucional directa sobre esta materia». Esto, la verdad, me ha hecho torcer un poco el morro, porque esta sentencia no versa sobre la amnistía de 1977 (¡no podría, esta amnistía es anterior a la Constitución!), sino sobre un añadido que se le hizo en 1984. Tomarla como punto de partida para analizar una amnistía nueva me parece erróneo. En cuanto a la fase entrecomillada, en su contexto lo que quiere decir es que el legislador de 1984 puede precisar el régimen jurídico de la amnistía preconstitucional de 1977, no que pueda aprobar una nueva bajo la vigencia de la Constitución (que es un tema que no se trata en esa sentencia).

Sigue diciendo el preámbulo que la Constitución no prohíbe la amnistía porque eso hubiera implicado la derogación de la amnistía de 1977. No voy a calificar este argumento. Y también que toda clase de normativas españolas (tanto estatales como autonómicas) de los años ’80 y ’90, así como tratados internacionales ratificados por España en esas fechas, mencionan la amnistía. Con esto vienen a decir «aquí no se ha cuestionado nunca que se pueda hacer amnistías», lo cual puede ser cierto, pero no dice nada a favor de lo que está intentando argumentar: por muchos operadores jurídicos que hayan mencionado la amnistía en sus normas (y suponiendo que no se refieran a la de 1977), si esta es inconstitucional, es inconstitucional.

Más atendibles me parecen argumentos más simples, como el siguiente: [la amnistía] «se presenta como una facultad de las Cortes Generales (…). De esta manera, a quien se halla legitimado para tipificar o destipificar una determinada conducta se le reconoce, en lógica consecuencia, la facultad de amnistiar esos mismos hechos». Y esto no afecta al poder judicial, porque este está sometido al imperio de la ley. Creo que con esta idea sobra casi toda la verborrea anterior sobre que si un real decreto de 1991 menciona la amnistía o que si en el siglo XIX amnistiaron no sé qué.

 

El preámbulo. ¿Es constitucional esta amnistía?

Aceptada que la amnistía es constitucional en abstracto, hay que dar el siguiente paso: ¿es constitucional esta concreta amnistía? Aquí el preámbulo dedica varios párrafos a explicar el procés. Este comportó «una tensión institucional que dio lugar a la intervención de la Justicia y una tensión social y política que provocó la desafección de una parte sustancial de la sociedad catalana hacia las instituciones estatales, que todavía no ha desaparecido y que es reavivada de forma recurrente cuando se manifiestan las múltiples consecuencias legales que siguen teniendo, especialmente en el ámbito penal».

Esta es la idea central: que las responsabilidades legales por los hechos del procés siguen generando desafección entre los ciudadanos catalanes y evitan que la brecha se cierre. Las Cortes, como representantes de la soberanía popular, tienen que evaluar la situación y darle respuesta, una vez que se ha superado la crisis y lo que toca es garantizar la convivencia futura. De hecho, el nombre de la ley es «de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña». Me parece interesante este párrafo:

«Así, esta amnistía no puede interpretarse como un alejamiento de nuestro marco legal. Muy al contrario, es una herramienta que lo fortalece y mira hacia el futuro, devolviendo al debate parlamentario las divisiones que siguen tensando las costuras de la sociedad, mediante una renuncia al ejercicio del ius puniendi por razones de utilidad social que se fundamenta en la consecución de un interés superior: la convivencia democrática».

 

¿Y esto es constitucional? Según el preámbulo sí, porque el Tribunal Constitucional acepta que existan leyes singulares: la ley debe ser general (aplicarse a toda la colectividad), pero de manera excepcional pueden existir leyes que se apliquen solo a supuestos únicos o sujetos concretos. Para ello, la norma debe dictarse en atención a un supuesto de hecho concreto y agotar su eficacia en las medidas que se toman ante este supuesto de hecho. Es decir, no debe desplegarse hacia el futuro, como sucede con el resto de leyes. La ley de amnistía, siempre según su preámbulo, cumple con este canon de constitucionalidad, porque se agota en los actos vinculados a un proceso independentista que ya se considera terminado.

 

 

He resumido muchísimo un preámbulo que ocupa 10 páginas en la ley. Pero me parece relevante, porque vamos a estar hablando de amnistía durante meses, y estos van a ser los parámetros en que se desarrollará la discusión: si cabe o no cabe en abstracto, si de verdad sirve para garantizar la convivencia, si se cumplen los requisitos de la ley de caso único, etc.

La concreta regulación legal la veremos en el siguiente artículo.

 

 

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Por qué Alvise va a obtener escaño

Este domingo son las elecciones europeas. Todos los sondeos dan al partido de Alvise Pérez un mínimo de un escaño, lo cual le vendrá muy bien al propio Alvise, acosado por diversas causas judiciales. Es evidente que el objetivo de esto es ganar la inmunidad parlamentaria europea (la misma que ha disfrutado Puigdemont) para el cabeza de lista, y que lo demás son pantomimas.

Pero ¿por qué precisamente las europeas, aparte del hecho banal de que son las que están más cerca en el tiempo? ¿Por qué Alvise Pérez no intentó presentarse a las generales el año pasado? Hay dos razones principales: una de sistema electoral y otra de psicología de los votantes. Que son, por supuesto, las mismas que casi garantizan que el multicondenado tuitero va a conseguir escaño.

 

1. El sistema electoral

El sistema electoral son aquellas reglas jurídicas que regulan la transformación de votos en escaños. No forman parte del sistema electoral la regulación del censo, de las mesas electorales, de la propaganda electoral, del ejercicio del derecho de voto o del escrutinio. Sí forman parte del sistema electoral el número de circunscripciones que hay, los diputados que se eligen en cada una, el porcentaje mínimo que debe conseguir una candidatura para ser considerada, el tipo de voto o la fórmula que transforma votos en escaños.

En las elecciones generales, la circunscripción electoral es la provincia. Eso quiere decir que tú no votas, en abstracto, al partido de tu elección, sino a una lista de personas que ha presentado tu partido en esta provincia, y que será distinta de la lista que haya presentado en la provincia de al lado. Los votos se cuentan en cada provincia, y los electos se proclaman también según provincia. Los elegidos de cada provincia son los que, sumados, forman el Congreso y el Senado.

Me veo en la necesidad de explicar esto porque, como nuestras elecciones están tan presidencializadas, la gente muchas veces no lo capta bien, y cree que está votando «al PSOE» o incluso «a Pedro Sánchez». Y así pasa como en aquella anécdota que leí por Twitter, del votante del PP que hace unos años quiso impugnar las elecciones porque Rajoy no salía en su papeleta y eso implicaba que esta era una falsificación. A este pobre hombre se le tuvo que explicar que es que Rajoy se presentaba en otra circunscripción.

Aunque antes hemos mencionado el Senado, vamos a hablar solo de las elecciones al Congreso, porque son las que más se parecen a las europeas. Lo primero que hay que ver, una vez establecida la división en provincias, es cuántos diputados elige cada provincia. Hay dos iniciales por provincia, y el resto depende de su población; Ceuta y Melilla eligen cada una un diputado. Si vamos a la última convocatoria de elecciones veremos que hay una disparidad brutal entre las provincias más pobladas (Madrid elige 37 diputados, Barcelona 32) y las que lo están menos (Soria elige 2 diputados; Cuenca, Guadalajara, Teruel o Zamora eligen 3; Burgos, Cáceres o León eligen 4, etc.).

Este reparto tiene graves efectos sobre la proporcionalidad. Da igual cómo cuentes los votos: es imposible conseguir un reparto proporcional cuando hay tan pocos asientos en juego. En Soria, por poner un ejemplo extremo, el primer escaño se lo lleva el ganador, el segundo se lo lleva el segundo y pare usted de contar. Y si nos vamos a los números, resulta que, en las últimas elecciones generales, 144 de los 350 diputados fueron elegidos en circunscripciones que reparten 6 diputados o menos. Más del 40%.

En lenguaje técnico se suele decir que las provincias pequeñas (las que eligen pocos escaños) están sobrerrepresentadas, es decir, que eligen más escaños de los que les correspondería por población, y eso gracias al mínimo de 2 diputados que se da a todas las provincias. Un 40% de diputados provenientes de circunscripciones donde es muy difícil que el tercero más votado obtenga escaño (por no mencionar el cuarto o el quinto) es una de las causas del histórico bipartidismo español. No la única, ya que este bipartidismo se ha moderado bastante sin que cambie el sistema electoral, pero desde luego una importante.

En las elecciones europeas esto no pasa. ¿Y por qué no? Porque en las europeas la circunscripción no es la provincia, sino todo el Estado. Cada partido o coalición presenta una única lista, se suman los votos a esa lista en toda España y se reparten los escaños de manera nacional. Este año hay 61 escaños en juego. Se comprenderá que, con estos datos, la proporcionalidad es mayor: aunque el PP y el PSOE se siguen llevando la parte del león (las encuestas les dan más de 40 escaños entre las dos), hay muchas probabilidades de que quintos, sextos y séptimos partidos obtengan uno o dos escañitos.

Hay más puntos del sistema electoral que son relevantes. El que más nos interesa es la barrera porcentual. En muchos sistemas electorales proporcionales se exige que las listas reciban al menos un cierto porcentaje de votos en cada circunscripción, para que no entren al reparto candidaturas irrelevantes que tienen muy poco apoyo popular. En las elecciones generales españolas, este porcentaje es del 3% en cada circunscripción. Es decir, que si obtienes menos del 3%, no puedes obtener escaño aunque teóricamente los números te dieran para ello (1). En las elecciones europeas esta barrera no existe, y eso permite que los sondeos le estén dando a Alvise un 2%-2,5% de los votos y, aun así, le asignen un escaño.

No voy a hablar de la fórmula de conversión de votos en escaños (la famosa D’Hondt), porque tiene mucha menos influencia que el número de escaños en juego por circunscripción y que la existencia o no de barrera. El resumen de esta parte es simple: en las elecciones europeas, un partido pequeño y con votos distribuidos en todo el territorio nacional tiene más opciones de rascar escaño que en ninguna otra convocatoria.

 

2. Las elecciones de segundo orden

Pero estos efectos mecánicos no valen de nada si la gente no vota a estos partidos minoritarios. Las elecciones europeas históricamente han sido elecciones de segundo orden, que son aquellas en las que los votantes piensan que se juegan menos o que son menos importantes. Ojo, que aquí lo que importa es lo que piensen los votantes, no la realidad: lo que se decide en Europa es importantísimo para nosotros, y el Parlamento Europeo tiene bastante influencia en esas decisiones, pero muchas personas viven todo eso como instituciones alejadas de su cotidianeidad.

En las elecciones de segundo orden, la gente hace cosas raras. Personas que siempre votan puede que aquí se abstengan. Votantes fieles de un partido que están disconformes con algunas decisiones puede que no le voten, para infligirles un castigo a bajo coste (no es como si les fueran a hacer perder el gobierno del país). Practicantes del voto útil a lo mejor deciden votar a la formación de su preferencia en vez de a la que suelen apoyar. Los experimentos se hacen con gaseosa… o en elecciones poco importantes.

Los partidos esto lo saben, y saben también cómo funcionan los efectos mecánicos del sistema electoral. Por tanto, echan el resto para conseguir escaños. En las europeas ves en el Metro o en redes candidaturas que no conocías de nada. Y si lo piensas bien, es lógico. En esta convocatoria, y redondeando números, el censo es de 38 millones de personas. Suponiendo un 60% de participación, que es el porcentaje que hubo en las últimas europeas, van a ir a votar 22,8 millones de personas. Si las encuestas muestran que con un 2% de esos votantes se consigue escaño, eso es menos de medio millón de personas. A poco que tengas una cierta fama y una base medio firme, no es imposible.

Recordemos las elecciones europeas de 2014. Hace diez años (parece más, ¿eh?) se habló mucho de la «irrupción» de un Podemos recién creado en el Parlamento Europeo, hasta el punto de que las malas lenguas dijeron que aquello tuvo cierta relación con la abdicación de Juan Carlos I unas semanas después. Pues esa irrupción fue, conviene recordarlo, menos del 8% de votantes que se tradujeron en 5 escaños de 54. Hasta Izquierda Unida sacó más: 10% de votos y 6 escaños. En esas mismas elecciones, donde la participación fue inferior al 50%, la candidatura Primavera Europea (que llevaba a Equo, Compromís, Chunta Aragonesista, PUM+J y algunos más) consiguió escaño con apenas 300.000 votos.

 

 

 

Con este panorama, no es extraño que un tío como Alvise, que lleva media década currándose a su comunidad filofascista, haya decidido justo en las europeas dar el salto a la política institucional y ver si consigue esa ansiada inmunidad parlamentaria. Los gañanes que le siguen, que normalmente votarían a Vox, puede que en estas elecciones se sientan tentados a dar su apoyo a un partido que perciben como más puro, menos contaminado por el trabajo político real. El hecho de que estén muy dispersos no es un problema, porque no se vota por provincias. Y como no hay barrera, basta con conseguir a medio millón de personas, o quizás incluso menos si la participación baja.

Así que, si las encuestas están bien hechas (y es una condición bastante importante), lo más probable es que Alvise Pérez obtenga en Europa el escaño que nunca conseguiría en España. Espero que el Parlamento Europeo no juzgue demasiado sus aficiones ardillescas, porque si no se le van a hacer muy duros estos cinco años.

 

 

 

 

(1) Anécdota: en las elecciones a la Comunidad de Madrid esta barrera es del 5%. Esto fue lo que provocó que, en las últimas autonómicas, el PP pasara de ir ganando a arrasar con mayoría absoluta: Podemos cayó por debajo de este 5% y sus votos salieron del reparto de inmediato, por lo que sus escaños tuvieron que ser repartidos entre las candidaturas que seguían.

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