Empecemos con una anécdota: hace unos meses, el Ministerio de Igualdad inició una consulta pública para que la gente aportara ideas sobre la futura “ley trans” (que no se llamará así, pero para que nos entendamos). Posteriormente, puso un tuit triunfalista sobre la cantidad de apoyos recibidos. Las TERF se quejaron y dijeron, entre otras muchas cosas, que les estaban ocultando el borrador (a ellas personalmente) porque la consulta no estaba asociada a ningún texto. Yo intervine en el debate para explicar en líneas generales lo que voy a desarrollar en este artículo -que es información pública - y me respondieron diciendo que debería haber sido la ministra la que se reuniera con las asociaciones para explicárselo.
Otra anécdota. En enero el Ministerio de Justicia se ha puesto las pilas con su actividad reguladora y ha subido los textos de varios anteproyectos de ley para dar audiencia a los afectados. Son leyes técnicas y complejas (entre ellas está un anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal, la ley que rige el proceso penal, que pretende sustituir por completo el viejo texto de 1882), pero este trámite permite que cualquier ciudadano pueda opinar sobre ellas. En Twitter, la opinión mayoritaria era del tipo de “qué tontería”, “a qué cosas se dedica ESTE Ministerio” y “cómo van a dejar que mi abuela opine de esto”. Opiniones, por cierto, procedentes muchas de ellas de juristas.
Sorprende ver cómo ni en un caso ni en otro existe el más mínimo conocimiento sobre cómo se tramita una ley antes de que llegue a las Cortes. En el primer caso, porque se trata de un grupo de presión: debería conocer estos temas y difundirlos entre sus bases. Y en el segundo porque, bueno, se trata de expertos en derecho, que incluso si no saben de qué va la cosa pueden buscarlo antes de abrir la boca.
Así pues, ¿cómo se tramita una ley antes de que llegue al Congreso? Por supuesto, hablamos del caso de un anteproyecto de ley, es decir, una propuesta presentada por el Gobierno. Si la propuesta viene de un grupo parlamentario (formalmente vendrá del propio Congreso o del Senado), de una Asamblea autonómica o de la iniciativa legislativa popular, tendrá otros requisitos y otros procedimientos.
La respuesta nos la da el larguísimo artículo 26 de la Ley del Gobierno. Este procedimiento se aplica siempre que el Gobierno trate de aprobar un anteproyecto de ley, un decreto legislativo o un reglamento, pero nosotros nos centraremos solo en los anteproyectos de ley. Por cierto, y antes de pasar al lío: la redacción actual de este artículo es de 2015. Gobernaba Mariano Rajoy. No es una veleidad de Podemos ni nada que se le parezca.
El procedimiento prevé cuatro grandes pasos:
1. Consultas previas al borrador
Es obligatorio sustanciar, antes de redactar un borrador, todas las consultas y estudios oportunos sobre el acierto y la legalidad de la norma. La más importante, y la que es obligatoria siempre salvo casos muy concretos (normas con proyección interna de la Administración, normas urgentes, normas de escasa relevancia) es la consulta pública. La consulta pública es un trámite que consiste en decir, a través de la web de cada Ministerio, algo como: «eh, queremos regular esta materia, ¿qué os parece?»
Los destinatarios de la consulta pública son los sujetos potencialmente afectados por la futura norma, que en la mayoría de casos serán todos los ciudadanos españoles. Con la consulta pública se recaba opinión sobre los problemas que se intenta solucionar, la necesidad de aprobar una nueva norma, sus objetivos y las posibles soluciones alternativas. El plazo se establece para cada caso y no puede ser inferior a 15 días.
Creo que ha quedado claro, pero por si acaso lo remarco: en
este estadio del procedimiento aún no hay un texto que someter a la opinión de
nadie. Como mucho habrá borradores internos. Simplemente es una encuesta sobre
la regulación que se plantea hacer.
2. Memoria de Análisis del Impacto Normativo
El Ministerio que está tramitando la propuesta elabora una
memoria, que contiene los siguientes extremos:
1)
Oportunidad de la propuesta, alternativas de
regulación y necesidad de la norma frente a la alternativa de no regular.
2)
Análisis jurídico de la norma, con listado
pormenorizado de las normas que quedarán derogadas si se aprueba esta.
3)
Análisis sobre la adecuación de la norma al
orden competencial.
4)
Impacto económico y presupuestario, que incluye
la afectación a la unidad de mercado y la competitividad.
5)
Cargas administrativas que supondrá la norma,
cuantificadas tanto para la Administración como para los obligados a soportarlas.
6)
Impacto por razón de género, que incluye todas
las desigualdades que pueden eliminarse con la norma.
7)
Resumen de las principales aportaciones de la
consulta pública, o justificación de por qué no se hizo este trámite.
3. Tramitación del borrador
En este punto, ya debería haber un borrador redactado. El Gobierno decidirá qué trámites seguir a partir de ahora: existen unos cuantos trámites obligatorios, pero el Gobierno puede incluir otros que sean convenientes. Una vez que el Gobierno decide los trámites, es el Ministerio quien los ejecuta.
¿Y cuáles son esos trámites que deben realizarse sobre el
borrador? Se trata de consultas, estudios, informes, dictámenes, etc., sobre
los aspectos más variados del texto. Estos informes, cuando sean preceptivos,
deben remitirse en 10 días, o en 1 mes si se solicitan a otra Administración o
a un organismo autónomo, plazos que pueden acortarse a la mitad en
tramitaciones de urgencia.
Algunos de estos trámites preceptivos son:
-
Informe de Calidad Normativa, evacuado por una
oficina especializada del Ministerio de la Presidencia. Este “control de
calidad” normativo vigila la calidad técnica de la norma, su congruencia con el
resto del ordenamiento, la completitud de la Memoria, el cumplimiento de los
principios de buena regulación, etc.
-
Informe de la Secretaría General Técnica del
Ministerio proponente. La SGT es la unidad del Ministerio que, entre otras
cosas, se encarga de los servicios jurídicos.
-
Ministerio de Administraciones Públicas, si la
propuesta afecta a la organización de la Administración General del Estado, a
su personal, etc., o a la distribución autonómica de competencias.
-
Consejo de Estado en ciertos casos.
Es en este paso donde se sustancia la audiencia con los sujetos afectados. Es un trámite muy similar al de audiencia, que de nuevo se realiza en la página web y que permite también obtener “aportaciones adicionales” de personas o entidades no afectadas por la norma (1). Se puede también pedir opinión directa a las organizaciones afectadas.
El plazo mínimo es de 15 días hábiles, que de nuevo puede
reducirse a 7 en caso de urgencia. Este trámite solo puede omitirse si hay
graves razones de interés público o cuando se trate de los presupuestos o de
normas organizativas. Tanto el acortamiento del plazo como la omisión del
trámite se reflejan en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo.
4. Aprobación por el Gobierno
El borrador, enriquecido por todas las aportaciones del
trámite anterior, se eleva al Consejo de Ministros para su aprobación como
anteproyecto y su remisión al Congreso. Por supuesto, el Consejo de Ministros
también recibe la Memoria de Análisis de Impacto Normativo y el resto de
documentación apropiada.
Como vemos, un proceso largo, complejo y que incluye consultas públicas en dos de sus pasos: tanto antes como después de tener un borrador. Se introdujo en 2015, en parte con materiales viejos (la Memoria es una innovación de 2009) y en parte con materiales tomados de otro sitio (la información pública sobre el borrador ya se hacía en reglamentos), pero sustancialmente nuevo.
¿Por qué Rajoy, un señor cuya calidad democrática empieza y acaba en preguntarte si te invita a vino o a cerveza, hizo aprobar un procedimiento tan avanzado? Presión exterior, claro. Tener unas leyes buenas, de alta calidad técnica y que no sean un caos entre sí es vital para la economía, y parece que desde fuera ya nos dieron en su momento algún toque por esto. Se habla de «Better Regulation» o de «Smart Regulation», y fueron esos principios los que Rajoy adaptó en 2015. No incluyen solo el procedimiento de elaboración del anteproyecto, sino que abarcan también cosas como la redacción de un plan anual normativo o la evaluación de la eficacia de la norma.
Parece que es este Gobierno el que le ha dado impulso a los pasos más participativos del procedimiento (la consulta pública y la audiencia), que ahora se publicitan de manera rutinaria a través de las redes sociales de cada Ministerio. A partir de ahora, cada vez que empiece a tramitarse una ley, tendremos el debate de «por qué consultan a la gente, ni que esto fuera una democracia», al menos hasta que nos acostumbremos a que esto se va a hacer ya siempre. Y no por ninguna idea maravillosa de Pablo Iglesias sino por un proyecto de Rajoy para cumplir con recomendaciones internacionales y fomentar la imagen de España como país serio para las empresas.
Todo esto, por cierto, lo he averiguado en un rato tonto de
búsqueda, leyendo las exposiciones de motivos de las normas implicadas y el
propio artículo 26 de la Ley del Gobierno. Vaya, que no es información
confidencial. Que la gente no lo sepa me parece normal, nadie tiene por qué
saber cómo se aprueba un anteproyecto de ley. Pero que no lo sepan personas que
quieren hacer lobby o profesionales del derecho (y aun así abran la boca para
quejarse) no va a dejar de fascinarme.
(1) Vaya, que lo llamaron audiencia para diferenciarlo del
trámite anterior de consulta pública, cuando en realidad deberían haber dicho
que hay dos consultas públicas. En el Derecho administrativo español, una
“audiencia” es un trámite que se sustancia con los afectados mientras que una “consulta
pública” es justamente la publicación abierta para que todo el mundo opine.
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