Verborrea legislativa

En junio del año pasado el diario El País publicó una noticia titulada “Todas las leyes que el Gobierno quiere aprobar antes de convocar elecciones”. Se trataba de una recopilación de normas jurídicas que estaban en diversos estadios de su tramitación y a las que el Ejecutivo pretendía poner el turbo. Un montón de normas sobre los más diversos temas, desde aborto a carreteras, pasando por tributos, procedimiento administrativo, formación profesional, jurisdicción voluntaria o enjuiciamiento criminal. Incluso había un proyecto de Código Penal Militar.

La fecha de publicación de la noticia no es baladí: en junio de 2015 ya se habían celebrado las elecciones municipales y autonómicas y era evidente que después de las generales el PP no iba a tener mayoría absoluta. Era dudoso incluso si iba a poder gobernar. Es decir, estaba trabajando para aprobar, en el último trimestre de la legislatura (1), un montón de normas que afectan a prácticamente toda la estructura del Estado. Hablamos de casi cincuenta leyes en tres meses. Eso es ir a todo ritmo, ¿no?

Pues en realidad, mirando la actividad legislativa de este Gobierno, tampoco. A Rajoy se le puede acusar de muchas cosas, pero no de legislar poco. En un interesante artículo sobre técnica legislativa publicado en el número de noviembre de la Revista del Consejo General de la Abogacía se cifraba en 254 el número de normas con rango de ley que ha publicado el BOE esta legislatura: 41 leyes orgánicas, 128 leyes ordinarias, 9 decretos legislativos de refundición y la friolera de 76 decretos-ley (2). Es decir, más de 5 normas con rango de ley al mes. No, no es que se haya quedado precisamente inactivo.

Esta verborrea legislativa es un problema para todo el mundo, pero más para quienes, como yo, trabajamos con el Derecho. ¿Ejemplos? La Ley Orgánica del Poder Judicial ha sido modificada 14 veces esta legislatura. La de Enjuiciamiento Civil, 22. La Concursal, 16. La de Enjuiciamiento Criminal, 7. La de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, 5. El Estatuto de los Trabajadores, 16 La Ley General de la Seguridad Social, 28. Los tres últimos textos que he mencionado, por cierto, después de todas estas reformas se han derogado para ser sustituidos por otras normas.

Y así sucesivamente: reforma sobre reforma, cada una con su fecha de entrada en vigor y sus mecanismos de transitoriedad. A veces las modificaciones se superponían y afectaban a los mismos preceptos que habían sido reformados meses antes. ¿Cómo se supone que un abogado, un juez o un funcionario (y no digamos ya un particular) puede enterarse de cuáles son sus derechos y obligaciones? ¿Qué clase de seguridad jurídica tenemos? Una cosa es que las leyes deban adaptarse a la realidad y otra que cada mes y medio cambie la ley que regula la Seguridad Social.

Esta verborrea legislativa no está planificada ni deriva de la ideología de quien mande, sino que es consecuencia de una notable imprevisión por parte del legislador. No es que gobiernen sin mirar el largo plazo: es que gobiernan sin mirar el mes que viene. Modifican leyes y se dejan cosas, tramitan a la vez varias normas que reforman la misma, no planifican, no prevén, no piensan. No es que sean tontos en vez de malos: es que son malos y además tontos.

Curiosamente dos de las últimas normas publicadas en la legislatura, las Leyes 39/2015 y 40/2015, que aún no han entrado en vigor, pretenden cortar un poco esta verborrea introduciendo algo de racionalidad en el procedimiento legislativo. Las principales novedades son:

-    Una serie de “principios de buena regulación” a los que debe ajustarse la iniciativa legislativa: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. La Exposición de Motivos de cada norma debe razonar su adecuación a los mismos.

-      Reevaluación periódica de la normativa vigente para adaptarla a estos principios.

-      Los proyectos se someterán a consulta pública de la ciudadanía mediante Internet.

-    Normas más razonables de vacatio legis para evitar cosas como las leyes de 200 páginas que entran en vigor al día siguiente de su publicación. Sólo se aplica a leyes que añadan obligaciones a profesionales o empresarios.

-   Cada norma irá acompañada de una Memoria de Impacto Normativo donde se estudien cosas como la oportunidad de la propuesta, las normas que quedan derogadas, su impacto económico y presupuestario e incluso su impacto de género.

-    La medida estrella: el Gobierno debe ajustar sus iniciativas legislativas a un Plan Anual aprobado el año anterior y coordinado por una sola autoridad. Esa misma autoridad debe analizar la calidad técnica de la norma y el cumplimiento del resto de requisitos de buena legislación.

Suena bien, ¿eh? La verdad es que sí. Casi me gustaría creérmelo. Pero no va a funcionar. Las mejores instituciones no valen para nada si no hay intención de hacer que funcionen. Vivimos en el país donde la excepcionalidad es regla: casi todas las normas que he mencionado dejan huecos para desobedecerlas. Hay causas amplias para prescindir de la consulta pública o para aprobar normas no incluidas en el Plan Anual, por ejemplo. Esto  es lógico (no todo se puede prever a un año vista) pero me temo que muy pronto veremos que esas excepciones son lo habitual.

Y aunque no se empleen los huecos, ¿qué más da? Si una ley se aprueba sin estar incluida en el Plan Anual, sin justificar su adecuación a los principios de buena regulación, sin redactar la memoria o sin someterla a consulta pública, no pasa nada. No puede pasar nada, porque la ley posterior prevalece sobre la ley anterior. El legislador no está atado a sus actos previos. Para que estas normas obligaran al legislador deberían estar en la Constitución. Hasta que no lo estén, son palabras bonitas y tan vacías de contenido como se quiera.

Con suerte me estoy equivocando. A lo mejor sí hay una voluntad política de cumplir con estas restricciones autoimpuestas. Si es así me alegraré, pero sin perder de vista que las reglas de buena legislación no son la panacea. Los problemas de nuestro sistema legal no son sólo de verborrea. Podemos mencionar otros como la escasa claridad en la redacción de las normas, la superposición y fragmentación de las regulaciones (3), el abuso del decreto-ley y de la norma ad hoc, las leyes ómnibus, la legislación por disposición (4), etc. Y las nuevas normas no mencionan estas malas prácticas.

Así que me vais a perdonar si soy escéptico y sigo creyendo que sumergirse en el BOE es un deporte de riesgo… y lo va a seguir siendo durante años.

(1) De primeros de junio (fecha de publicación del artículo) a finales de octubre (fecha de disolución de las Cortes) cuento 3 meses porque en julio y agosto no hay sesiones parlamentarias.

(2) Digo la friolera porque se supone que el decreto-ley es una medida para casos de “extraordinaria y urgente necesidad”. Sin embargo el Tribunal Constitucional ha convalidado la utilización de esa fórmula incluso para cosas como un decreto-ley de 172 páginas que regulaba toda clase de asuntos cuya urgencia era más bien discutible. Realmente es complicado tragarse que en cuatro años se hayan dado 76 situaciones de urgencia que obliguen a responder con esta clase de norma.

(3) Un ejemplo maravilloso de ello es que la propia lista de medidas para mejorar la calidad legislativa está dispersa en dos leyes que se superponen en su contenido, a veces incluso con las mismas palabras. ¿No me creéis? Mirad el artículo 133 de la Ley 39/2015 y el artículo 26 de la Ley del Gobierno (introducido por esta Disposición Final). Podéis llorar ahora.

(4) De nuevo podemos ejemplificar este vicio en la misma lista de medidas que pretenden garantizar la buena calidad legislativa. Esta lista se introduce en la Ley del Gobierno mediante una Disposición Final de 10 páginas que forma parte de una norma que regula otra cosa. Al menos esta vez la materia de ambas leyes está más o menos relacionada.

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