El silencio administrativo

Hoy toca entrada de divulgación. Voy a hablar de algo que a todos nos ha pasado: le pides algo a la Administración (una beca, una ayuda, un reconocimiento de dependencia, una pensión) y no responde. Y tarda, y tarda, y tarda. Y miras el plazo máximo, y se acerca, y llega, y pasa, y la Administración sin resolver. Éste es el fenómeno que voy a explicar en la entrada, y que recibe el nombre de silencio administrativo.

Antes de empezar hay que hacer dos precisiones. La primera es que todo lo que voy a decir se aplica sólo a la Administración. Los jueces y tribunales siguen sus propias normas y no se les aplican éstas. Es decir, si la ley dice que una sentencia debe salir en tres días y tarda dos meses… bueno, son cosas que pasan.

Lo segundo que hay que decir antes de entrar en materia es que la inactividad de la Administración es una patología; es decir, un signo de que el sistema funciona mal. Lo digo porque, al hablar de estos temas, es muy fácil perder el foco. Quienes tratamos habitualmente con la Administración ya sabemos que la mitad de las veces no responderá en plazo y trabajamos a partir de esa presunción. Pero no somos sólo nosotros: ¿quién no ha hecho la jugada de recurrir una multa de tráfico a ver si se les pierde y mira, eso que te ahorras?

Convivimos día a día con la inactividad de la Administración, así que se nos olvida que es un problema. Y, como se nos olvida que es un problema, nadie le pone solución. Eso quiere decir que las leyes administrativas, en vez de buscar que no haya silencio administrativo, han optado por el camino del medio: darle un sentido a ese silencio. O, en otras palabras, el legislador dice cómo debe entenderse la inactividad en cada caso. De tal manera que, cuando llega el plazo para resolver y la Administración no ha dicho nada, el interesado tiene que entender que se ha dictado un acto con el contenido que diga la ley para ese caso concreto.

Vamos a ver entonces cuáles son los casos que contempla la ley. En primer lugar se regulan los procedimientos iniciados por solicitud de un interesado. ¿Ejemplos? Pues todos en los que pedimos que la Administración nos dé algo, desde una beca hasta una licencia. En general, en estos casos el silencio es positivo; es decir, que si pasa el plazo y la Administración no dice nada, tenemos que entender que nos han concedido lo que fuera que solicitamos.

Qué buena noticia, ¿no? Sin embargo, tiene excepciones, recogidas en el artículo 24 LPA, que es el que he enlazado más arriba. El silencio será negativo (es decir, tendrá efectos desestimatorios), en los siguientes casos:

• Los procedimientos relativos al derecho de petición. Éste es un derecho fundamental de límites bastante imprecisos, que consiste en la facultad de pedirle cosas a los poderes públicos.
• Aquellos procedimientos que, si fueran estimados, transferirían al solicitante facultades sobre el dominio público (una licencia para una terraza, por ejemplo) o relativas al servicio público (una plaza de funcionario).
• Aquellos procedimientos que, si fueran estimados, permitirían actividades dañinas para el medio ambiente.
• Procedimientos de responsabilidad patrimonial de la Administración. Se trata de los casos donde le reclamas una indemnización al Estado porque su actuación o su inactividad te han causado daños. Por ejemplo: el Ayuntamiento no repara los socavones de la acera de tu casa y, a causa de eso, te tuerces un tobillo.
• Cuando estés impugnando un acto administrativo. Esto daría para otra entrada entera, pero lo explico en síntesis: cuando se dicta un acto que no te gusta, puedes recurrirlo. Al principio este recurso es ante la propia Administración; y si después de eso te quedan ganas de seguir adelante, puedes irte a los tribunales. Pues bien, en los recursos ante la Administración, el sentido del silencio es negativo (1)

Son casos más o menos razonables, ¿no?. Es bastante justificable que no se te pueda conceder por silencio una plaza de funcionario o la revisión de un acto previo. El problema es que, junto a ellos, hay una cláusula abierta: el silencio también tendrá efectos desestimatorios cuando así lo diga una ley, una norma comunitaria o una norma internacional. Y la ley se ha apresurado a conceder efectos desestimatorios al silencio en la mayoría de los casos.

¿Por qué esa avidez? Sencillo: porque una petición estimada por silencio es un verdadero acto administrativo en todos los sentidos del término. Es válido, puede ejecutarse, etc. Eso quiere decir que, si la Administración quiere resolver fuera de plazo, no puede ya hacerlo en contra del interesado: tendrá que convalidar los efectos del silencio. Por el contrario, una petición desestimada por silencio no es un acto administrativo (2), y la Administración podrá resolverla fuera de plazo en el sentido que quiera. Es decir, las normas que imponen un silencio positivo son gravosas para la Administración.

Así que, en resumen, lo que tenemos es una presunta norma general de que el silencio es positivo pero un montón de casos particulares donde es negativo, hasta el punto de que la norma general ya no existe. Lo mejor es irse a la ley que regula el procedimiento y ver allí qué pone en el artículo relativo a los plazos.

Pasamos ya al segundo tipo de actos: aquellos iniciados de oficio por la Administración. Aquí tenemos que hacer, a su vez, una segunda división, entre actos que pretenden beneficiar al interesado (por ejemplo, devolverle impuestos que pagó indebidamente) y actos que pretenden perjudicarle (por ejemplo, imponerle una multa). En el caso de los primeros, la regla es muy simple: silencio negativo. Si la Administración te notifica que va a beneficiar de alguna manera y luego no vuelves a saber nada del tema, pues bueno. Dios te lo dio, Dios te lo quitó.

¿Y si lo que pretende la Administración es perjudicarte? En ese caso, su inactividad provoca que el proceso caduque. En otras palabras: se cierra, se archiva y ya no se puede volver a abrir. Además, la caducidad tiene un efecto muy beneficioso para el interesado, y es que los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción del derecho de la Administración a imponerte ese gravamen o esa sanción.

¿Eh? ¿Qué significa eso? Pues que las facultades de la Administración para sancionarte no son ilimitadas en el tiempo. Pasado un plazo, prescriben. Vamos a poner como ejemplo hacer una pintada en un edificio. Se trata de una infracción leve de la Ley Mordaza, que prescribe a los seis meses. ¿Qué pasa si te pillan dando rienda suelta a tu arte urbano en una pared? Pues que la Administración tiene seis meses para sancionarte. Y todos los trámites del procedimiento cortan esa prescripción.

Así, cuando te llega la primera carta a casa (en la que te notifican que se ha iniciado el procedimiento), ese plazo de seis meses queda interrumpido y empieza a contarse desde cero. Lo mismo cuando te llega la segunda carta, con la propuesta de resolución. Todas las notificaciones que te lleguen del procedimiento interrumpen la prescripción y obligan a contarla otra vez desde cero.

Pero si el procedimiento caduca, se entiende que todas esas cartas nunca llegaron a tu casa. La prescripción nunca llegó a interrumpirse. Y eso te beneficia, porque es muy probable que el plazo de seis meses desde que hiciste la pintada esté a punto de cumplirse (o incluso ya se haya cumplido), y te libres de la sanción. Ésta es la diferencia entre el silencio propiamente dicho y la caducidad: que los actos denegados por silencio interrumpen la prescripción y los caducados no.

Así pues, en actos iniciados de oficio, si son potencialmente beneficiosos para el interesado, la inactividad implica la denegación del beneficio; si son potencialmente dañinos, la inactividad conlleva que caduquen y se archiven.

Espero que se haya entendido, porque es un tema un poco farragoso. Así que lo termino con unos pocos consejos: estad atentos a los plazos, si os deniegan algo que os interesa recurridlo siempre y si os van a poner una sanción injusta presentad todas las alegaciones que os dejen durante el último día de plazo. Nunca se sabe.

(1) Salvo una curiosa contraexcepción. Supongamos que tú iniciaste un procedimiento y no se resolvió, de tal manera que te tocaba entenderlo desestimado por silencio. Si lo recurres y la Administración tampoco contesta al recurso, se entiende estimado. Vamos, que aquí dos errores suman un acierto.

(2) Aunque puede recurrirse como si lo fuera.