En el artículo anterior veíamos el análisis que hace el Tribunal Constitucional sobre el primer gran motivo de inconstitucionalidad que alegaba el PP acerca de la amnistía: que ninguna amnistía es posible bajo la vigencia de la actual Constitución. Descartado este motivo, el PP impulsó un segundo: que esta concreta amnistía es contraria a la Constitución. Y para ello dio toda una serie de motivos.
1. La amnistía no responde a un ideal de justicia
¿Recordáis lo que dijimos en el artículo anterior, de que hay muy poca jurisprudencia constitucional sobre la amnistía? Pues en las pocas sentencias que hay (concretamente en la de 1986), el Tribunal Constitucional dijo que la amnistía es «una operación jurídica excepcional que solo puede fundamentarse en un ideal de justicia», ideal que estaría ausente aquí, ya que la exposición de motivos de la ley no lo fundamenta.
El Tribunal Constitucional empieza estableciendo que lo del ideal de justicia lo dijo en 1986 específicamente pensando en la amnistía transicional, es decir, aquella en la que se pasó de un orden dictatorial a uno democrático. Pero estas amnistías no son las únicas posibles. Lo que sí debe ser es excepcional, ya que su objetivo es «atender coyunturas extraordinarias que el ordenamiento jurídico no puede resolver con los instrumentos ordinarios» (FJ 6). Una amnistía transicional es obviamente excepcional, pero no es el único caso de excepcionalidad que puede pensarse.
Además, el Tribunal
Constitucional no puede decidir si una situación es excepcional o no: la tarea
corresponde al legislador. En este caso, el procés catalán, que acabó
con un referéndum ilegal, con una declaración de independencia y con la
aplicación del artículo 155 CE, es obviamente una situación excepcional. Estos
hechos «constituyen un supuesto paradigmático de lo que significa una crisis
político constitucional, en la medida en que se cuestionaba la supremacía de la
Constitución y la unidad del Estado, además de la integridad del sujeto
político de la soberanía (…), la forma de Estado y de gobierno». Además, «esta
crisis constitucional generó una profunda fractura social en Cataluña,
afectando gravemente la convivencia ciudadana, dando lugar a antagonismos
extremos, dividiendo a la sociedad y erosionando, en suma, el tejido social y
la estabilidad política en Cataluña y en el resto de España» (FJ 6).
Suficientes motivos para calificar la situación de excepcional.
2. La amnistía es arbitraria
El artículo 9.3 de la Constitución prohíbe la arbitrariedad. Es uno de los principios básicos del Estado de derecho. La demanda dice que la amnistía vulnera este artículo porque es «pura transacción política» que solo fomenta el interés particular de ciertos grupos parlamentarios (principalmente la investidura del presidente del Gobierno), no el interés público.
El Tribunal Constitucional responde que las leyes tienen presunción de constitucionalidad y que para romperla con un reproche de arbitrariedad se requieren argumentos muy cualificados. El Tribunal solo puede considerar arbitraria una norma cuando carece de toda explicación racional. Además, solo puede tener en cuenta el contenido de la ley, no las motivaciones y transacciones políticas que llevaron a su aprobación: hacer lo contrario convertiría «el juicio de validez de la ley en un juicio de oportunidad o bondad política» (FJ 7). Su cometido es determinar si la ley es válida, no si era la mejor de todas las posibles, y para ello solo puede analizar la ley misma.
En este caso, la Exposición de Motivos de la ley identifica
su finalidad (mejora de la convivencia y de la cohesión social, superación de
la crisis del procés) y la explica de forma claramente
inteligible. «No puede apreciarse que
la Ley de amnistía carezca de toda justificación razonable. Aun cuando pueda
discreparse de ella, no cabe duda de que no responde a capricho o mero
voluntarismo» (FJ 7).
3. La amnistía vulnera el derecho a la igualdad
El artículo 14 CE contiene uno de los derechos más básicos del sistema: la igualdad o prohibición de discriminación. La ley trata de forma diferente a los autores de los mismos delitos, puesto que los excluidos de la amnistía deben cumplir sus penas y los incluidos no. Y el criterio de inclusión es la ideología, que está expresamente prohibido como fundamento de una diferencia.
Aquí el Tribunal Constitucional se pone extremadamente técnico, y glosar toda esta parte sería muy largo. La base es que el artículo 14 CE hace dos cosas: primero declara la igualdad de los españoles ante la ley y luego prohíbe la discriminación por ciertas razones (entre ellas ideología). Los criterios para analizar si una ley vulnera el artículo 14 son distintos según si está concernido este segundo inciso (ese listado de circunstancias por las que no puedes discriminar) o el primero (la simple declaración de igualdad). El PP quería llevar el debate al segundo inciso, porque ahí los criterios de constitucionalidad son más duros.
El Tribunal Constitucional no se deja. Y no se deja porque la Ley de Amnistía no usa el criterio de la ideología para determinar quién queda dentro y quién no. Se amnistían tanto los delitos cometidos a favor de la independencia como los cometidos en actuaciones policiales para preservar el orden constitucional. Por tanto, es un problema del primer inciso de la ley. Y eso requiere analizar si la ley en su conjunto tiene una justificación objetiva y razonable tanto en relación con su causa y finalidad como en relación con sus efectos. Es decir, cuando la ley trata de forma distinta a dos delincuentes idénticos (un malversador relacionado con el procés y un malversador no relacionado con el procés, por ejemplo), ¿hay una justificación?
En relación con su causa o finalidad, la causa es el conflicto político en Cataluña y la finalidad es contribuir a su solución limando un factor de tensión (los procesos judiciales). La causa existe, qué duda cabe: hubo un conflicto que generó tensión social y desafección institucional. Y la finalidad no cuestiona que los condenados sean culpables, sino que decide renunciar al derecho a castigarlos por un bien mayor, y es un medio idóneo para conseguir ese bien mayor. En ambos casos hay una justificación razonable que permite ese tratamiento diferencial entre dos grupos de delincuentes.
En relación con los efectos de la amnistía, hay que verificar si su contenido es manifiestamente desproporcionado, sea por exceso o sea por defecto. Y es aquí donde el Tribunal Constitucional sí encuentra vicios de inconstitucionalidad. Porque, a pesar de que el alcance de la amnistía es en principio todo lo que tiene que ver con el procés, luego la ley habla sobre todo de los delitos cometidos a favor de la amnistía, no de los cometidos en contra: en estos, los amnistiados son solo policías, no particulares ni otros tipos de funcionarios. Es decir, a la hora de concretar las conductas amnistiadas, se incurre en una asimetría que no está justificada en ninguna parte del texto. Son conductas claramente enmarcadas en el conflicto que, sin embargo, no se amnistían.
Por tanto, el artículo 1.1 de la ley de amnistía se declara inconstitucional, pero no se anula. Anularlo no tendría sentido, porque el problema no es que el artículo esté mal, sino más bien que está incompleto: no incluye conductas que debería incluir. Así que se mantiene vigente, pero debe entenderse que se aplica también a todas las personas que cometieron delitos con el fin de oponerse a la secesión.
Hay otro problema de constitucionalidad relativo al tiempo
comprendido por la amnistía. En principio, la amnistía solo abarca actos
cometidos hasta el 13 de noviembre de 2023 (día en que se presentó la
proposición de ley de amnistía), pero los hechos que hayan finalizado después
también se entienden amnistiados si su ejecución comenzó antes. Es decir, si tú
comenzaste a cometer un delito de los amnistiados antes del 13/11/2023, está
amnistiado aunque termine después. El Tribunal Constitucional declara nulo este
apartado porque entiende que proyecta sus efectos indefinidamente hacia el
futuro, y eso se carga cualquier proporcionalidad. A mí me resulta difícil
imaginar un delito que dure tanto tiempo (¿quizás un secuestro?), pero supongo
que la solución tiene sentido.
4. La amnistía vulnera el derecho a la tutela judicial
efectiva
Esta tenía que caer. El derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1. CE es el derecho a que los tribunales tutelen el resto de derechos del ordenamiento. Una de sus vertientes es el derecho que todos tenemos a que se ejecuten las resoluciones judiciales firmes que nos benefician, derecho que aquí se habría vulnerado.
El Tribunal Constitucional no dedica mucho espacio a este motivo. Una sentencia penal tiene dos partes. La primera es la parte penal propiamente dicha: la condena que cae por el delito, el castigo. Pero esta primera parte no forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva: se considera que los delitos son cuestiones públicas, que no castigamos por interés de la víctima, sino porque vulneran valores importantes. No hay un derecho fundamental a obtener la condena de otro y, por tanto, tampoco lo hay a que dicha condena sea ejecutada. El derecho a castigar es del Estado.
La segunda parte de toda sentencia penal es la parte civil,
en la cual se determina qué indemnización deben los condenados a las víctimas.
Esta parte sí está incluida en el derecho a la tutela judicial efectiva. Es una
suerte que la amnistía no la toque, y diga expresamente que, aunque los
condenados por delitos amnistiados queden libres, siguen teniendo que pagar esas
indemnizaciones.
5. La amnistía vulnera las normas sobre el derecho de gracia
El artículo 102 CE prohíbe que la prerrogativa de
gracia se conceda a delitos cometidos por los miembros del Gobierno. Los
recurrentes vuelven a recuperar aquí la idea de que la amnistía se aprobó para
facilitar la investidura del presidente del Gobierno, y por ello sería una
autoamnistía (es decir, un caso propio de dictaduras donde la amnistía viene de
las instituciones que cometieron los abusos). El Tribunal Constitucional se
limita a recordar que la amnistía no menciona en absoluto a los miembros del
Gobierno y que una ley acordada por medio de pactos en un Parlamento
democrático no puede considerarse autoamnistía.
6. La amnistía vulnera el principio de Estado de Derecho
Las primeras palabras del articulado de la Constitución son: «España se constituye en un Estado social y democrático de derecho». Este artículo 1.1 es importantísimo, claro, es la base de todo. Los recurrentes consideran que se incumplió porque, según ellos, la amnistía es una censura contra la actuación del poder judicial basada en la idea de que la justicia se habría entrometido en lo político, ámbito que quedaría así inmune a la jurisdicción. Siguen así un rato, diciendo que con la amnistía el legislador se convierte en juez del poder judicial, al que le advierte de que no se inmiscuya en lo político, etc.
El Tribunal Constitucional ciñe su examen al componente del Estado de Derecho que parece más importante en la demanda: la independencia judicial. Esta independencia es básica: consiste en que los jueces solo estén sometidos a la ley, no a «órdenes, instrucciones o indicaciones de ningún otro poder público» (FJ 11). Ello implica una configuración institucional que coloque al poder judicial lo bastante alejado de los otros dos como para poder tomar decisiones basadas solo en la ley.
Obviamente se
desestima el motivo, porque nada hay en la amnistía que vulnere lo que acabamos
de decir. Ni presiona a los jueces, ni los influye, ni los somete a órdenes, ni
coloca sobre su cabeza represalias o favores, ni afecta a su inamovilidad, ni
modifica su régimen de funcionamiento, ni nada. Simplemente, lo que antes era
delito, deja de serlo en un tiempo y lugar concreto y para unas personas
determinadas. Ni siquiera critica al poder judicial. De nuevo, esas críticas
están en el preámbulo o en las declaraciones de los políticos, que, como el
Tribunal recuerda por enésima vez, no son canon de constitucionalidad.
7. La amnistía se aprobó vulnerando los derechos de los
parlamentarios
Ahora los recurrentes cambian de tercio y dejan de atacar el contenido de la ley, para ir a por su forma. Sostienen que la ley se aprobó ilegalmente por varias razones:
- No se aprobó por mayoría suficiente, ya que obtuvo más votos en contra que a favor. Llegan a esa conclusión… sumando los votos del Congreso y del Senado (controlado muy ampliamente por el PP) y viendo que los noes superan a los síes. En serio. El Tribunal Constitucional se limita a ver que los votos son suficientes para aprobar la ley de acuerdo con el procedimiento.
- Se tramitó como proposición de ley (es decir, procedía del PSOE, no del Gobierno) y cuando el Gobierno estaba en funciones. El Tribunal Constitucional recuerda que ninguna parte de la Constitución prohíbe que las amnistías provengan de proposiciones ni tiene importancia la situación del Gobierno.
Y unas cuantas más
así, descendiendo a detalles muy técnicos del Reglamento del Congreso. El
Tribunal Constitucional las rechaza todas, porque son ya rascar el fondo del
barril.
En el artículo siguiente veremos, de forma muy resumida, las alegaciones que hicieron los
recurrentes sobre artículos concretos de la ley. Y digo muy resumida porque el
Tribunal Constitucional las descarta todas salvo una , y será esa la única
que explicaremos.
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