La Constitución de 1931, esa gran desconocida

Hace unos días celebrábamos el 82º aniversario de la proclamación de la II República. Es una fecha que a muchos nos llena de nostalgia por un régimen que nació lleno de esperanza y que se truncó tras una rebelión militar fruto de la cual es el sistema en el que vivimos ahora. Sí, difícil no ponerse melancólico. Por ello desde la izquierda se intenta crear (con escaso éxito) una conciencia republicana que nos lleve a la Tercera; también se estudia la Segunda para saber dónde fracasó y por qué se hundió.

Uno de los puntos más importantes de todo régimen es su Constitución. Sin embargo, la de la II República no es muy conocida. Por ello, esta entrada busca ser una especie de repositorio de aquellos puntos más destacados (por avanzados, progresistas o incluso curiosos) del texto constitucional de 1931. No es un análisis doctrinal, sino una sección de curiosidades que busca acercar al público esta norma tan peculiar. Quiero centrarme también en cosas en las que considero la Constitución de 1931 más avanzada que la que tenemos ahora.

Una Constitución siempre refleja la ideología de los actores que la aprobaron. Así, la de 1812 es liberal-progresista, la de 1837 también pero menos, la de 1845 es conservadora, la de 1869 demócrata y las de 1876 y 1978 pretenden ser de consenso. La de 1931, por su parte, fue aprobada por un Parlamento formado casi en su mayoría por grupos de izquierda. La verdad es que se nota. Se trata, eso sí, de una izquierda no comunista, sino más bien socialista (el PSOE, con 115 escaños de 470, era el partido más grande de las Constituyentes) y, sobre todo, burguesa.

Esos ideales de izquierda moderada están presentes en todo el texto: como veremos se habla de protección a los trabajadores, medidas democráticas, garantías de los derechos fundamentales, etc. Sin embargo, y al contrario de lo que se suele decir, no es una Constitución que impida gobernar a las derechas. De hecho, éstas lo hicieron durante más de dos años. En ese sentido, quizás los principales problemas legales de la República no estuvieron tanto en la Constitución como en normas inferiores; por ejemplo, el tener un sistema electoral que permitiera bandazos tan importantes como el que se dio desde 1931 hasta 1933 no ayudó nada a la estabilidad del régimen.

Vamos a ver, por tanto, los puntos más interesantes de esa vieja desconocida:

Definición del Estado, indefinición de la forma de Gobierno (artículo 1)

El artículo 1 define a España como “una república de trabajadores de todas clases”. Es una definición curiosa, que entronca directamente con ese carácter social que tiene este texto fundamental. Parece ser que fue una propuesta del PSOE y de los sindicatos. En consonancia con este carácter “laboral” de la república, se dedican los artículos 46 y 47 a proteger al trabajador: en esos dos preceptos se habla de regular la jornada, el salario y las vacaciones; de establecer una seguridad social y de protección especial para campesinos y pescadores.

Frente a esta terminología tan rotunda, resulta curiosa la indefinición en que queda la forma de Gobierno. Bien, España es una república democrática, pero ¿parlamentaria, semipresidencialista o presidencialista? La Constitución nada dice al respecto (1). Podemos descartar el presidencialismo con toda facilidad; la Constitución de 1931 establece que el jefe de Estado (presidente de la República) y el jefe de Gobierno (presidente del Consejo de Ministros) son personas distintas.

Pero entre semipresidencialismo y parlamentarismo no resulta fácil elegir. Por un lado, el presidente de la República estaba configurado como una figura de importancia constitucional, no como un mero elemento decorativo: nombraba libremente al presidente del Gobierno y podía oponerse a firmar decretos que creyera ilegales, por ejemplo. Este rasgo aleja al régimen del parlamentarismo. Pero por el otro, el presidente de la República no era elegido por sufragio popular (como se hacía, por ejemplo, en la república de Weimar, régimen semipresidencial por antonomasia en la época) sino por una asamblea formada por los diputados y por el mismo número de compromisarios elegidos al efecto.

Al final, podemos definir la forma de Gobierno de la II República española como una forma de semipresidencialismo similar a la que había entonces en Francia: un presidente de la república con un poder constitucional notorio pero que no era elegido directamente por el pueblo.

Laicismo (artículo 3)

La II República se tomó muy en serio la aconfesionalidad del Estado. Sin embargo, llama la atención que la fórmula seguida por el constituyente republicano en su artículo 3 (“El Estado español no tiene religión oficial”) sea casi idéntica a la redacción de la Constitución de 1978 (“Ninguna religión tendrá carácter estatal”). Y digo que llama la atención porque es curioso cómo, a partir de palabras tan similares, pueden derivarse enfoques tan distintos hacia la religión.

Así, el artículo 3 debe leerse en coordinación con los artículos 26 y 27, que son los que contienen toda la carga de hostilidad y desconfianza hacia las religiones que se suele achacar a la II República. Estos artículos incluían desde medidas liberalizadoras lógicas (extinción del presupuesto del clero, sumisión de las órdenes religiosas a la legislación tributaria, cementerios civiles) hasta disposiciones que difícilmente pueden ser justificadas en términos democráticos: aquí hablo de disolución de los jesuitas, prohibición de que las órdenes religiosas ejerzan el comercio o la enseñanza, régimen agravado de reunión y asociación, etc.

Renuncia a la guerra (artículo 6)

El artículo 6 declara que “España renuncia a la guerra como instrumento de política nacional”. Es, que yo sepa, el único país que constitucionalizó las previsiones del pacto Briand-Kellogg, un tratado internacional firmado por unos 70 países en el que se condenaba la guerra, se desistía de su uso como herramienta política y se afirmaba el principio de solución pacífica de conflictos. Este pacto se juzga a veces como algo inútil (fue firmado en plena paz y no impidió que apenas diez años después estallara la Segunda Guerra Mundial) pero es el antecesor del artículo 2.4 de la Carta de Naciones Unidas.

Estado integral con regiones autónomas (artículos 8 a 22)

La fórmula adoptada por el constituyente de 1931 para resolver el “problema catalán” fue la del llamado “Estado integral”. Se trataba de un Estado centralizado pero que concedía autonomía a ciertas regiones con hechos diferenciales marcados. ¿Por qué lo menciono? Porque este régimen influyó mucho en la Constitución italiana de posguerra, que fue a su vez uno de los inspiradores del constituyente español de 1978. En otras palabras: el sistema de autonomías actual es heredero (bien que por vía indirecta) del creado en la Constitución republicana.

Igualdad (artículo 25)

La Constitución de 1931 incluía varias menciones a la igualdad. Para empezar, declaraba en su artículo 2 que “Todos los españoles son iguales ante la ley”. De forma algo reiterativa, lo volvía a decir en el artículo 25, que tenía la importancia simbólica de ser el primer artículo del Título sobre derechos y deberes: “No podrán ser fundamentos de privilegio jurídico: la naturaleza, la filiación, el sexo, la clase social, la riqueza, las ideas políticas ni las creencias religiosas”. En ejercicio de esta igualdad, abolía los títulos de nobleza.

Además, la igualdad entre mujeres y hombres se mencionaba otra buena cantidad de veces: para los derechos electorales (artículo 36), para el acceso al funcionariado (artículo 40), para la igualdad entre cónyuges (artículo 43) y para la candidatura a diputado (artículo 53). Como sabemos, el debate del artículo 36 (si se concedía o no el voto a las mujeres) fue uno de los más enconados del proyecto constitucional. Los otros ámbitos no se discutieron tanto, o incluso se aceptaron sin más; nadie tenía problema, por ejemplo, en reconocerles a las mujeres el derecho a ser elegidas diputadas.

Por último, un apunte curioso: declaraba la igualdad de todos los hijos en relación a los deberes de sus padres hacia ellos. De hecho, prohibía que en los documentos oficiales constara el estado civil de los padres o la terminología de “legítimo / ilegítimo” (artículo 43); la propia Constitución predicaba con el ejemplo al usar la expresión “hijos habidos fuera del matrimonio”. Era la primera vez que esta igualdad se declaraba en un texto constitucional español.

Divorcio (artículo 43)

Dentro del extenso apartado dedicado a derechos sociales (una innovación en sí misma), me llama la atención que se constitucionaliza el derecho al divorcio en casos de mutuo acuerdo o con justa causa. Es un texto más avanzado que el de la Constitución actual, que se limita a decir que el legislador regulará “las causas de separación y disolución”. Así, bajo la Constitución de 1978 subsistió durante más de veinte años una regulación del divorcio que obligaba a una separación previa y que no permitía la disolución del vínculo matrimonial de mutuo acuerdo.

Unicameralismo (artículo 51)

La Constitución de 1931 establece un Parlamento de una sola Cámara, el Congreso de los Diputados. Rompe así con una asentada tradición de nuestro constitucionalismo, que empezó en el Estatuto Real de 1834: la de que el Parlamento se formara por dos Cámaras o, como se las llamaba en las distintas Constituciones, “cuerpos colegisladores”.

Sin embargo, prescindir del Senado era una decisión relativamente lógica en una Constitución parida por un grupo de liberales de izquierda. De forma tradicional, el liberalismo hablaba de una única Cámara que representara a la nación. Las primeras Constituciones liberales europeas (por ejemplo, la española de 1812) establecían este sistema. Si luego se introdujo el Senado fue para frenar posibles excesos revolucionarios de la Cámara Baja y por la influencia del llamado “liberalismo doctrinario”, según la cual la nación y el rey eran soberanos en pie de igualdad y cada uno de ellos tenía derecho a elegir a una de las dos Cámaras del Parlamento.

Abolida la monarquía y rechazado el miedo a los “excesos revolucionarios”, establecer un Parlamento de una sola Cámara era una idea lógica. Además, al fundarse un Estado unitario y centralista salvo por la autonomía de dos o tres regiones, ni siquiera cabía concebir el Senado como una Cámara de representación territorial, como hace hoy nuestra Constitución o como hacía en su época EE.UU.

Moción de censura parcial (artículo 64)

La Constitución republicana permitía al Parlamento votar una moción de censura contra un ministro concreto, al contrario que la Constitución actual, que solo permite aprobarlas contra el Gobierno en pleno. Esto facilita sin duda el control de la acción gubernamental. Me falta, eso sí, alguna referencia a que el presidente de la República no puede volver a nombrar ministro al destituido hasta que no pase un tiempo.

Referéndum e ILP (artículo 66)

El artículo 66 establecía dos mecanismos de participación democrática de lo más novedosos. El primero lo tenemos en nuestra Constitución actual, y consiste en la iniciativa legislativa popular. El segundo no está en nuestro sistema: se trata de la realización de referendos sobre leyes concretas una vez aprobadas en Cortes.

Para activar ambos mecanismos era necesario que lo pidieran el 15% del censo electoral, un número quizá demasiado elevado para que fueran efectivos.

Frenos y contrapesos (artículos 81 y 82)

Frente a esa idea de que la II República era una especie de Convención jacobina donde todo el poder lo tenía el Parlamento, la Constitución incluye una buena cantidad de frenos y contrapesos. He querido destacar dos, que se contienen en dos preceptos sucesivos.

El artículo 81 regula el control que ejerce el presidente de la República sobre las Cortes. En la Constitución se prevén unas Cortes reunidas durante cinco meses al año repartidos en dos periodos: pues bien, el artículo 81 permite al presidente convocar al Congreso fuera de estos periodos o suspender las sesiones ordinarias durante un tiempo.

Además, le permite disolver las Cortes, mandando convocar elecciones en el momento. Puede hacerlo dos veces durante su presidencia (que duraba seis años); si efectivamente decreta una segunda disolución, las Cortes surgidas de esas elecciones deben votar sobre la necesidad de disolver las anteriores. Si el voto es desfavorable al presidente, éste debe dimitir. Este mecanismo, que parece muy alambicado, se utilizó en 1936 para destituir a Alcalá Zamora. Éste, efectivamente, había disuelto las Cortes dos veces: en 1933 y en 1936. Lo que dijeron los partidarios de Alcalá Zamora fue que la primera disolución no contaba porque las Cortes disueltas eran constituyentes, y lo lógico habría sido disolverlas una vez aprobada la Constitución. No coló.

Por su parte, el artículo 82 regula el control que ejercen las Cortes sobre el presidente de la República. En cualquier momento el Congreso, por mayoría de tres quintos, puede iniciar el trámite para destituir al presidente. Entonces se convocan elecciones a compromisarios y se forma una asamblea con tantos compromisarios como diputados: éste era el medio ordinario por el cual se elegía presidente. Será esa asamblea quien decida si destituye al presidente (en cuyo caso elige a uno nuevo) o si lo mantiene (en cuyo caso queda disuelto el Congreso). Es evidente que se trata de una medida de último nivel, prevista solo para casos graves.

Tribunal Constitucional (artículo 121)

La existencia de un Tribunal Constitucional (un organismo jurisdiccional que vigilara que las leyes son acordes a la Constitución) era en 1931 bastante novedosa. Había sido postulada por Hans Kelsen en los años anteriores, y solo unos pocos países lo habían adoptado; España fue uno de ellos. Además, la Constitución le dio a este órgano la función de mediar entre el Estado y las regiones, la capacidad de resolver el recurso de amparo por vulneración de las garantías individuales y el juicio penal sobre el presidente de la República, los miembros del Gobierno y los del Tribunal Supremo.

Lo más curioso de este tribunal era sin duda su composición: un presidente designado por las Cortes, el presidente del Consejo de Estado, el del Tribunal de Cuentas, dos diputados, un representante de cada región (aunque no fuera autónoma), dos abogados y cuatro profesores de Derecho. Es decir, que había una composición mayoritaria de políticos, que no tienen por qué ser profesionales del Derecho. Esto aleja un poco del modelo kelseniano al así llamado Tribunal de Garantías Constitucionales.

Espero que este artículo haya servido para haceros conocer mejor la Constitución de 1931. Porque no es ni una norma caótica y disfuncional ni una ley perfecta; se trata simplemente de una construcción del intelecto humano dada en unas circunstancias muy concretas y que pretendía regir sobre una república que terminó demasiado pronto.

(1) Esto no es un defecto de la Constitución de 1931, sino algo común en nuestro constitucionalismo hasta ese momento. La más cercana a definir la forma de Gobierno era la de 1812, que hablaba de una “monarquía moderada hereditaria”. Ninguna de nuestras Constituciones previas había usado los términos “monarquía constitucional” o “parlamentaria”.

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