En los dos artículos anteriores analizamos las dos principales vías de ataque de los recurrentes del PP contra la Ley de Amnistía: que conceptualmente la amnistía no cabe en la Constitución y que esta concreta amnistía es inconstitucional. El primer argumento es desestimado por completo, el segundo sí que encuentra ciertas tachas de inconstitucionalidad.
La tercera vía de ataque es una batería de impugnaciones a artículos concretos de la ley: su ámbito (artículo 1), sus criterios de exclusión (artículo 2), sus efectos sobre la responsabilidad penal (artículo 4), su régimen de devolución de ciertas multas (artículo 7), su régimen procesal para reclamar la responsabilidad civil (artículo 8), sus efectos en los recursos (artículo 10), su opción por el sobreseimiento libre (artículo 11) y el procedimiento en el ámbito contable (artículo 13). La ley tiene 16 artículos, así que se puede entender que estos ataques, de haber triunfado, podrían haberla desarbolado casi por completo.
No los vamos a analizar, y eso por tres razones: porque son muchos, porque algunos son muy técnicos y porque no triunfan. El Tribunal Constitucional los descarta todos salvo el último, que es, precisamente, el único que explicaremos.
Así pues, vamos al tema de la responsabilidad contable. Cuando hablamos de responsabilidad muchas veces pensamos en la penal (en la que se incurre al cometer un delito, y que deriva en una pena), la administrativa (en la que se incurre al cometer una infracción administrativa, y que deriva en una sanción) y la civil (en la que se incurre siempre que perjudicamos a alguien, y deriva en una indemnización). La responsabilidad contable es una especie de responsabilidad civil, porque no se impone un castigo, sino solo la obligación de indemnizar al perjudicado, que en este caso es una entidad pública.
Esta responsabilidad se sustancia ante el Tribunal de Cuentas, ese órgano que no sabemos muy bien qué hace, pero tenemos la noción de que es muy importante. Lo es. El Tribunal de Cuentas es el que revisa la gestión económica de todo el sector público. Lo nombran las Cortes, así que es un revisor externo: no es un órgano de la Administración controlando a sus inferiores, sino un organismo con su propia autoridad.
La función del Tribunal de Cuentas es doble:
- Fiscalización: revisa las cuentas de todo el sector público, para asegurarse de que responden a los principios de legalidad, eficiencia y economía.
- Jurisdicción: esta sección se activa cuando la sección de fiscalización ha determinado que falta dinero en la caja. Es quien exige la responsabilidad contable, es decir, juzga a quienes gestionaban dichos caudales públicos y los condena a devolver el dinero que falta. Como decíamos más arriba, no impone sanción alguna (ni penal ni administrativa), sino que se limita a analizar si de una conducta dolosa o gravemente negligente se ha derivado menoscabo para las arcas públicas y obliga a los culpables a reponer dicho menoscabo.
Es esta segunda función, la jurisdiccional, la que nos interesa. Y nos interesa porque en el procés se utilizó dinero público para una finalidad ilegal. Entonces, aunque la amnistía cancelara los delitos y las infracciones administrativas, queda el hecho de que falta dinero debido a una conducta dolosa de quien debía gestionarlo. Es decir, que hay responsabilidad contable.
La Ley de Amnistía cancela esta responsabilidad contable en su artículo 13, tanto si el proceso está en las actuaciones previas (en cuyo caso se dicta resolución de archivo) como si está en las fases de primera instancia o apelación (en cuyo caso se dicta resolución absolutoria). Para ello, es necesario dar audiencia al Ministerio Fiscal y a las entidades del sector público perjudicadas por dicho menoscabo, y que dichas entidades no se opongan a aplicar la amnistía.
Esta última coletilla es importante. ¿Recordáis lo que hemos dicho antes, de que la responsabilidad contable es un tipo de responsabilidad civil? Pues no se puede tratar igual la responsabilidad civil que la sancionadora. Como veíamos en el artículo anterior, una cosa es que la amnistía haga que el Estado renuncie a su derecho a imponer sanciones (que es perfectamente constitucional) y otra que prive a los perjudicados de las indemnizaciones que les correspondan. Por eso se exige, para aplicar la amnistía, que las entidades perjudicadas no se opongan. Imagino que el cálculo es que, como dichas entidades perjudicadas van a ser sobre todo la Generalitat de Cataluña y sus organismos autónomos, no se van a oponer.
Y aquí, justamente aquí, está la vía de ataque de los recurrentes. Resulta que el procedimiento de responsabilidad contable permite también que participen en él particulares. Por supuesto, estos particulares no pueden iniciar el proceso en su propio nombre (ya que no son titulares del dinero público, obviamente), pero sí en defensa abstracta de la legalidad, en lo que se conoce como acción popular. Cuando el proceso haya sido iniciado por esta gente, ¿por qué no se les tiene que dar audiencia? ¿Qué pasa si se oponen a aplicar la amnistía? Al no tenerlos en cuenta se vulneraría su derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE.
El Tribunal Constitucional hace aquí lo que se llama una interpretación conforme. Es un mecanismo para no anular artículos que tienen dos interpretaciones, una de las cuales es adecuada a la Constitución y la otra no. Lo que hace la sentencia es fijar cuál es la correcta. El artículo controvertido obliga a dar audiencia al Ministerio Fiscal y a la entidad pública perjudicada, pero no prohíbe dar audiencia al resto de partes. Y el artículo 9.2 de la Ley de Amnistía dice que todas las decisiones en materia administrativa y contable se toman previa audiencia de los interesados.
Además, la Ley de Amnistía dice que contra las decisiones que se tomen para aplicarla caben los mismos recursos previstos en la legislación general, y esos recursos pueden ser interpuestos por todas las partes: ¿qué sentido tendría negarles la audiencia a los particulares, pero luego permitirles recurrir? Y, por último, en la legislación del Tribunal de Cuentas, se prevé la audiencia de todas las partes (particulares y no particulares) antes de que se dicte cualquier resolución que termine anticipadamente el procedimiento.
Si tenemos en cuenta todo lo anterior, es posible interpretar el artículo 13 de la Ley de Amnistía de forma que no perjudique los derechos del fallo. Por ello, debe entenderse que «la referencia expresa a la audiencia del Ministerio Fiscal y las entidades del sector público perjudicadas no excluye la preceptiva audiencia al resto de partes».
Esta sentencia me parece interesante porque adopta las tres posiciones posibles ante un texto inconstitucionalidad:
- Cuando la inconstitucionalidad es palmaria (el tema del plazo al que se aplica la amnistía), el artículo se declara inconstitucional y nulo, es decir, se expulsa del derecho.
- Cuando la inconstitucionalidad es más por defecto que por exceso, es decir, el texto está bien pero está incompleto (lo de que la amnistía no abarque los delitos cometidos por particulares en contra del procés), se declara inconstitucional, pero no nulo, y se obliga a incluir lo que faltaba.
- Cuando la inconstitucionalidad deriva de la forma en que se interpreta el artículo (lo que acabamos de ver de la audiencia en procedimientos contables), el Tribunal Constitucional fija una interpretación conforme.
¿Y tiene razón el Tribunal Constitucional? Bueno, hay cuatro larguísimos votos particulares que discrepan tanto de la forma en que se ha llevado el procedimiento como de los argumentos e incluso de las consecuencias, y todos ellos (tanto los magistrados favorables como los discrepantes) son mejores constitucionalistas de lo que seré yo jamás. Así que no me atrevo a cuñadear, como hago otras veces. De momento, la ley ha sido declarada constitucional casi por completo. Hay, eso sí, varios recursos pendientes, algunos de los cuales tienen otros argumentos, pero no sé hasta qué punto pueden triunfar, si ya han sido examinadas las objeciones más importantes.
Cuando esos recursos se resuelvan, lo más probable es que en España pasen a ser posibles otras amnistías. La Constitución no dice nada al respecto, pero habrá todo un corpus de sentencias del Tribunal Constitucional (empezando por esta) que diga cuándo, cómo y por qué puede recurrirse a esta medida extraordinaria. Se ha abierto una puerta que no se va a poder cerrar. Eso, la verdad, me da miedo. Aunque comparto el argumento de que el legislador puede hacer todo lo que la Constitución no le prohíbe y que si puede decidir que una conducta es delito también puede establecer excepciones, me parece peligroso que no haya ni una sola frase en la Constitución para regular esta materia.
Por último, señalar
que este sainete no se ha acabado. Aún falta la segunda vuelta: que el Tribunal
de Justicia de la UE determine si la amnistía es acorde o no al derecho europeo.
Como salga que no, nos vamos a reír.
No hay comentarios:
Publicar un comentario