“El Gobierno ilegaliza la Fundación Francisco Franco”. Este titular ha sido el tema de debate de esta semana. Que si ya iba siendo hora, que si no es el momento, que si lo siguiente es tirar abajo la cruz de Cuelgamuros, etc. Solo hay un problema. Que no es verdad. El Gobierno no ha aprobado nada más que un anteproyecto de ley (la de Memoria Democrática), que, si todo va bien, se convertirá en ley dentro de unos meses. Pero por desgracia tenemos esta fea costumbre en nuestra prensa: como el espacio para titulares es limitado y como el clic se cotiza alto, en vez de poner que “el Gobierno inicia el trámite para” o que “el Gobierno presenta la ley que”, prefieren mentir.
El problema se ve agravado por la especial configuración constitucional del Estado español. En España existen dos instrumentos, el decreto-ley y el decreto legislativo, que son aprobados por el Gobierno pero que tienen rango de ley. El primero de ellos se usa muchísimo, más de lo que es democráticamente aceptable, por Gobiernos de todo signo. Así que estos titulares del estilo “el Gobierno aprueba” no siempre son mentira. A veces pueden ser verdad, si lo que se ha dictado es un decreto-ley o un decreto legislativo. Por eso el cuidado en el lenguaje resulta fundamental. El titular debería trasmitir una información tan básica como si una norma está aprobada (ya puede publicarse en el BOE y convertirse en derecho) o si no lo está (aún le queda trámite).
¿Cuál es, entonces, el camino que sigue una ley desde que el
Gobierno concibe la necesidad de hacerla hasta que está lista para publicarse
en el BOE? Bueno, es un proceso complejo, que puede alargarse en el tiempo
durante años, pero que tiene los siguientes pasos:
1. Redacción y aprobación del anteproyecto
En primer lugar, el personal de los diversos Ministerios implicados en la ley trabaja en sucesivos borradores. He utilizado el término “personal de los diversos Ministerios” en sentido muy amplio, porque la redacción puede encomendarse a funcionarios, a los miembros de la Comisión General de Codificación, a un grupo de expertos, etc. También se pueden pedir estudios, consultas y dictámenes a otras instituciones, como por ejemplo al Consejo de Estado, y se prevé que tanto la iniciativa como el texto terminado se expongan a consulta pública en el portal web para que todos los interesados opinen.
Al final se redactan un borrador y una Memoria de Análisis de Impacto Normativo, que justifica la oportunidad de la propuesta, la analiza a nivel jurídico, estudia su impacto económico, presupuestario y de género, dictamina si se adecúa al orden de distribución de competencias, etc. El Consejo de Ministros aprueba el texto y por fin tenemos un anteproyecto de ley que puede remitirse al Congreso de los Diputados.
Lo que pasa a partir de aquí es bastante público. Lo que ha
pasado antes de aquí ha sido en buena medida trabajo interno, y puede haber
durado años.
2. Debate en el Congreso
Las iniciativas legislativas del Gobierno llegan al Congreso de los Diputados convertidas en proyectos de ley. Este nombre es importante. Existen otras instituciones que pueden proponer leyes (el propio Congreso, el Senado, las Comunidades Autónomas y los ciudadanos), pero sus iniciativas se denominan proposiciones de ley. Hay dos diferencias importantes entre proyectos y proposiciones de ley. La primera es que los proyectos tienen prioridad sobre las proposiciones. La segunda, que para entrar a tramitar las proposiciones de ley es necesario que la mayoría de la Cámara lo acepte (trámite de toma en consideración), lo cual no sucede con los proyectos, que se tramitan de forma automática.
Quien recibe el proyecto es la Mesa del Congreso. La Mesa es el órgano de gobierno de la Cámara: lo forman el presidente, cuatro vicepresidentes y cuatro secretarios elegidos por los grupos políticos. La Mesa concede quince días para que los distintos grupos políticos presenten enmiendas y asigna el asunto a una de las múltiples comisiones temáticas (Interior, Justicia, Defensa, Cultura y Deporte, Igualdad, etc.), según la naturaleza de la propuesta. Este plazo de quince días para enmiendas se puede ampliar de manera indefinida, lo cual abre la puerta al filibusterismo parlamentario.
Hay dos tipos de enmienda: a la totalidad y al articulado. Las enmiendas a la totalidad son las que dicen que el proyecto no debe tramitarse (enmiendas de devolución) y las que proponen un articulado completamente nuevo (enmiendas de sustitución). Las enmiendas al articulado son las que añaden, modifican o suprimen artículos o partes concretas del texto. Por su propia lógica, las enmiendas a la totalidad se debaten primero, en el Pleno de la Cámara. Solo cuando se haya fijado el texto definitivo de la propuesta (bien porque no hay enmiendas a la totalidad, bien porque las enmiendas de devolución se rechazan, bien porque había enmiendas de sustitución) pasaremos a debatir, ya en Comisión, las enmiendas al articulado.
Las Comisiones, pese a su nombre, son organismos grandes. Ninguna baja de los cincuenta miembros, entre presidente, vicepresidentes, secretarios, portavoces titulares y adjuntos de los grupos, vocales y adscritos. No se pueden poner a discutir el proyecto y todas sus enmiendas así sin más. Se elige una ponencia, compuesta por una o más personas, para que haga un informe. Luego la comisión debate el texto. El debate es artículo por artículo: se lee el artículo, se leen las enmiendas que hay sobre él y se discute. Se pueden aceptar en ese momento enmiendas transaccionales, que son las que buscan un acuerdo por aproximación entre el texto del artículo y las enmiendas ya formuladas.
El resultado de todo este trabajo es lo que se llama “dictamen”, que incluye el informe de la Ponencia y el texto del proyecto, modificado con las enmiendas que se hayan aceptado en la Comisión. El dictamen pasa al Pleno, donde los grupos que propusieron enmiendas que han sido derrotadas tienen una segunda oportunidad de defenderlas, ahora ya ante toda la Cámara. De aquí sale ya un texto definitivo (1), que se envía al Senado.
Si os habéis perdido, en realidad el camino no es tan
complejo: el Pleno vota las enmiendas a la totalidad (si las hay), la Comisión
vota las enmiendas al articulado (siempre las hay) y el Pleno le da la forma
definitiva al texto.
3. Debate en el Senado
El Senado y el Congreso son dos instituciones separadas,
cada una con su propio reglamento. Podrían haber regulado sus fases respectivas
del procedimiento legislativo de manera muy distinta. Pero la cuestión es que
no lo han hecho. Hay alguna disimilitud (las enmiendas de devolución, que aquí
se llaman “propuestas de veto” no se debaten en Pleno sino en Comisión), pero
en lo esencial el trámite es idéntico. Eso sí, mientras que en el Congreso no
había límite de tiempo, aquí sí lo hay: el Senado tiene dos meses para vetar el
proyecto del Congreso o para aprobarlo con o sin enmiendas.
4. Final del procedimiento legislativo
Al terminar el trámite en el Senado hay tres opciones:
- Que el Senado no haya tocado el proyecto. En ese caso se considera aprobado por las Cortes.
- Que el Senado haya introducido enmiendas. En ese caso el proyecto vuelve al Congreso, cuyo Pleno examina las enmiendas. Para que las enmiendas del Senado queden aceptadas, las debe aceptar la mayoría simple del Congreso.
- Que el Senado haya vetado el proyecto. En ese caso, el proyecto vuelve al Congreso, que puede levantar el veto por mayoría absoluta; si no se logra esa mayoría absoluta, puede dejar pasar dos meses y ya solo es necesaria la mayoría simple.
Así pues, el Senado es una cámara claramente subordinada al
Congreso. Sus enmiendas son provisionales (el Congreso debe convalidarlas) y
sus vetos son definitivos pero el Congreso puede levantarlos.
5. Sanción y promulgación
El texto salido de las Cortes Generales se envía al rey para
que lo sancione (lo firme) y lo promulgue (lo mande publicar en el BOE). Ambos
actos son obligatorios para el monarca. Al contrario de otros países o de lo
que preveían otras Constituciones de nuestra Historia, el jefe de Estado no
tiene poder de veto, ni siquiera suspensivo.
6. Especialidades
Lo que acabo de describir es el procedimiento general, pero hay especialidades. Por ejemplo:
- Leyes orgánicas. Las leyes orgánicas necesitan un requisito extra para ser aprobado, que es una votación por mayoría absoluta en el Congreso sobre el texto final. Esta votación se hace antes de remitir el texto al Senado. Así, si el Senado no cambia nada, ya está hecha. Si el Senado introduce enmiendas y son aprobadas, hay que hacer otra vez esta votación extra, pero si son rechazadas ya no hay que hacerla. Y si el Senado veta, solo se podrá levantar el veto por mayoría absoluta.
- Ley de Presupuestos Generales del Estado. Esta ley tiene prioridad sobre todas las demás, y hay ciertos cambios en la estructura del debate.
- Estatutos de Autonomía reforma constitucional. Tienen normas especiales en las que no vamos a entrar porque no acabaríamos.
- Competencia legislativa plena. Tanto el reglamento del Congreso como el del Senado prevén la posibilidad de delegar la competencia legislativa plena en las Comisiones, de tal manera que no habría debate final en el Pleno.
- Procedimiento de lectura única. También previsto en ambos reglamentos, consiste en debatir directamente el asunto en el Pleno, sin Comisión. Se usa para proyectos simples, o para proyectos donde lo gordo de la regulación está en un Anexo que no se quiere tocar (2).
Al anteproyecto del Ley de Memoria Democrática le queda aún
todo eso para convertirse en la Ley de Memoria Democrática. La Fundación
Francisco Franco aún es legal, y lo será durante bastantes meses. Así que
metamos el champán en la nevera durante un tiempo, y sobre todo aprendamos a
diferenciar entre lo que titulan los periodistas y la realidad. Nos irá mucho
mejor.
(1) Aunque es posible que, si de este debate en Pleno resulta un texto incongruente, se devuelva el texto a la Comisión para que lo armonice.
(2) Este es el mecanismo que se siguió en los acuerdos del
Estado con evangélicos, judíos y musulmanes, que está en tres leyes
consecutivas (24/1992, 25/1992 y 26/1992) e idénticas. No tenía sentido que el
Congreso pudiera cambiar por su cuenta el texto del acuerdo que ya habían
pactado Administración y confesión religiosa, así que se metió en el anexo de
la ley y la norma simplemente dice “Se aprueba el acuerdo que se incorpora como
anexo”.
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