La anulación de la amnistía fiscal

El otro día desayunamos con un notición: el Tribunal Constitucional declaraba inconstitucional la amnistía fiscal que el Gobierno del PP aprobó en 2012. La alegría se fue enfriando cuando nos enteramos de que eso no significa que se vaya a poder exigir que los que se beneficiaron de ella paguen lo que deben, y que además la anulación había sido por razones de forma más que de fondo. Sin embargo, la sentencia tiene más miga de lo que parece, así que vamos a analizarla.

Para empezar, ¿qué es la llamada “amnistía fiscal”? Se trata de un mecanismo introducido en un decreto-ley de 2012 con el objetivo de obtener rápidamente ingresos tributarios en concepto de IRPF e IS. Iba dirigido a los contribuyentes que, antes del 31 de diciembre de 2010, poseían bienes que no declararon a Hacienda. El trato que les ofrecía era muy ventajoso: a cambio de declararlos y tributar por ellos a un tipo del 10% (1), quedaban completamente limpios, sin que pudieran imponérseles intereses o sanciones por su defraudación previa. El plazo para acogerse a este mecanismo acababa el 30 de noviembre de 2012.

La oposición impugnó esta medida y ahora, cinco añitos de nada después, el Tribunal Constitucional dicta sentencia. Los recurrentes aducían dos motivos por los cuales la amnistía fiscal era inconstitucional. El primero es la forma en que se había hecho: por decreto-ley, una herramienta pensada para otras cosas. Y el segundo es su contenido, puesto que también se decía que la amnistía fiscal era contraria a los principios de capacidad económica (debe tenerse en cuenta la capacidad económica de las personas a la hora de diseñar los impuestos), igualdad (deben tratarse igual las situaciones iguales) y progresividad (el sistema debe garantizar que pague un porcentaje mayor quien más tiene). Y resulta que esos tres principios están garantizados en el artículo 31.1 CE.

Como podréis imaginar, la chicha está en el segundo argumento, es decir, en el que se refiere al contenido. Una estimación del recurso basada en razones formales permitiría aprobar la misma amnistía fiscal si se hiciera con el instrumento adecuado, mientras que si el Tribunal Constitucional dictamina que el contenido es inconstitucional, tal vía quedaría cerrada. Pues bien, lo que hace el Tribunal Constitucional, muy cuco él, es analizar el primer argumento, estimarlo, anular la amnistía fiscal por razones de forma y no entrar a conocer del contenido. Pero lo hace de una manera un tanto curiosa.

El decreto-ley es una norma pensada para casos de urgencia, así que tiene algunos límites. Uno de ellos, previsto en el artículo 86.1 CE, es que no puede afectar a “los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos recogidos en el Título I [de la Constitución]”, entre los cuales se encuentra el deber de contribuir previsto en el ya mencionado artículo 31. Así que, para determinar si el decreto-ley estuvo bien utilizado, se entra a valorar su contenido. ¿Ha afectado la amnistía fiscal al deber de contribuir?

Para responder a esta pregunta hay que tener en cuenta que la amnistía fiscal se dirigía a todos los contribuyentes por IRPF e IS, que son a su vez dos de los tributos más importantes del sistema, no solo por la cuantía económica que suponen (juntos aportan más del 50% de ingresos tributarios de la Hacienda estatal) sino porque son las piezas básicas del gravamen de la capacidad económica. Además, el decreto-ley tenía un alcance tan relevante como es condonar parcialmente la deuda tributaria (hace tributar al 10% lo que debería tributar a tipos mayores) y eliminar todas las consecuencias accesorias (recargos, intereses, sanciones) que pudieran derivarse del impago inicial.

La consecuencia es que sí, que la amnistía fiscal ha afectado al deber de contribuir. En palabras del Tribunal Constitucional, “con esta medida normativa se ha afectado a la esencia misma del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el art. 31.1 CE, al haberse alterado el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes”. La conclusión es que la medida debería haberse tomado mediante una ley y no mediante un decreto-ley, y por tanto procede declararla nula.

Llegados a este punto, el Tribunal Constitucional tenía dos opciones: quedarse aquí (ya ha anulado la amnistía fiscal por razones de forma) o entrar a analizar el contenido del decreto-ley por si vulnera los principios de capacidad económica, igualdad y proporcionalidad del artículo 31.1 CE. Como he dicho más arriba, optó por la primera. Pero con un matiz: el FJ 5º de la sentencia es una extraña coletilla en la cual contesta a unos argumentos del abogado del Estado en los cuales no tendría por qué entrar, ya que todos ellos “se dirigen a intentar justificar la legitimidad de la medida impugnada”, que es un asunto irrelevante cuando se trata de determinar si se usó bien el decreto-ley.

Y es aquí, en esta coletilla, en la cual carga contra el contenido de la amnistía fiscal, llegando a decir incluso que es contraria al artículo 31.1 CE. Os pongo un parrafito:

La adopción de medidas que, en lugar de servir a la lucha contra el fraude fiscal, se aprovechan del mismo so pretexto de la obtención de unos ingresos que se consideran imprescindibles (…), supone la abdicación del Estado ante su obligación de hacer efectivo el deber de todos de concurrir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE). Viene así a legitimar como una opción válida la conducta de quienes, de forma insolidaria, incumplieron su deber de tributar (…), colocándolos finalmente en una situación más favorable que la de aquellos que cumplieron voluntariamente y en plazo (…). El objetivo de conseguir una recaudación que se considera imprescindible no puede ser, por sí solo, causa suficiente que legitime la quiebra del objetivo de justicia al que debe tender, en todo caso, el sistema tributario.

Entonces, ¿qué? ¿Analiza el contenido del decreto-ley o no? ¿Se moja o no se moja? Pues sí pero no. El párrafo dice lo que dice, pero posteriormente la sentencia recula y dice que no va a entrar en si el contenido de la amnistía fiscal vulnera el artículo 31.1 CE. Al final, sobre el papel la anulación es solo por el tema del decreto-ley, pero deja sentada una doctrina que podría utilizarse para echar abajo cualquier otra amnistía fiscal similar que se apruebe en el futuro.

¿A qué viene esta extraña coletilla, entonces? Bueno, hay malas lenguas que dicen que Andrés Ollero, el magistrado del Tribunal Constitucional que ha redactado la sentencia, estaba un tanto rebotado por no haber sido nombrado presidente del órgano y ha querido dejar ese regalito envenenado. Por supuesto, Ollero niega semejantes acusaciones, impropias de un miembro de tan alto tribunal: lo cierto es que la sentencia ha salido por unanimidad y no hay ningún voto particular que rechace la famosa coletilla.

Pero es que además el Tribunal Constitucional le ha hecho al Gobierno un favor importante con la fecha de la sentencia. Veréis: cuando se declara inconstitucional una ley, se prohíbe que se revisen los actos administrativos dictados en su aplicación, siempre que sean firmes. Es una conclusión necesaria del principio de seguridad jurídica, que no admite mayor discusión: lo que es firme no puede ya revisarse por mucho que haya cambiado la ley que regula el asunto.

En materia tributaria, los actos adquieren firmeza con el paso de cuatro años. A los cuatro años prescribe el derecho de la Administración para determinar y cobrar una deuda tributaria. Así pues, si la sentencia hubiera salido, por ejemplo, el 1 de septiembre de 2016, todas aquellas personas que se acogieron a la amnistía fiscal con posterioridad al 1 de septiembre de 2012 se verían en bragas: la Administración estaría obligada a iniciar contra ellas un procedimiento de gestión tributaria, a resultas del cual tributarían con los porcentajes normales, sin amnistía ni nada.

Recordemos que la amnistía fiscal acababa el 30 de noviembre de 2012. Dictar sentencia después del 30 de noviembre de 2016, que es justo lo que aquí ha pasado, quiere decir que ninguno de los defraudadores que se acogieron a la amnistía va a tener que preocuparse por nada. La Administración ya no tiene derecho a revisar sus casos y determinar sus deudas tributarias. Por lo demás, así la declara la propia sentencia. Precioso, ¿eh? Y bueno, teniendo en cuenta lo opaco que es el Tribunal Constitucional, que para algunas cosas tarda días y para otras años, y donde el orden de entrada tiene poco que ver con el de salida… pues da que pensar este retraso tan conveniente.

Así que bueno, entiendo la indignación: se anula la amnistía fiscal, pero por razones de forma y sin que quienes se acogieron a ella tengan que devolver un duro de lo que se les condonó ilegítimamente. Como único dato positivo, una argumentación que puede servir (o no) para atacar otras amnistías fiscales que se dicten en el futuro. Quizás valga para fundamentar futuras sentencias que también lleguen tarde y carezcan de efectos prácticos. Nunca sabemos qué nos deparará este país, ¿verdad?

(1) Por comparar: el tipo general del Impuesto de Sociedades es del 25%. En cuanto al IRPF, el tipo que se aplicaba en ese momento a la base imponible general era del 12% o superior, y el que se aplicaba a la base imponible del ahorro era del 9,5% para los primeros 6.000 € y del 10,5% para el resto.

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