La Ley de Amnistía (I) - Las razones de la amnistía

Pues ya tenemos Ley de Amnistía. La norma está publicada en el BOE y ya en vigor, por lo que es previsible que empiece pronto a aplicarse. La semana que viene tendremos unas cuantas noticias sobre jueces que la recurren al Tribunal Constitucional o al Tribunal de Justicia de la UE por considerarla contraria, respectivamente, a la Constitución y a los tratados constitutivos. Esos venerables órganos tendrán que resolver y será entonces cuando podamos considerar cerrado este sainete. 

El legislador es consciente de que la publicación de la ley no acaba con el problema, y por ello dedica una larguísima exposición de motivos a argumentar la constitucionalidad de la ley. Yo ya escribí un artículo en el que explicaba por qué no me convencen ni los argumentos a favor ni los argumentos en contra, así que ahora no voy a opinar. Me voy a limitar a glosar el argumentario de este preámbulo, antes de hablar, en el siguiente artículo, de la regulación en sí.

 

El preámbulo. ¿Es constitucional la amnistía?

Varias secciones de la exposición de motivos se dedican a argumentar a favor de la constitucionalidad de la amnistía, en abstracto. Es decir, ¿cabe la amnistía (cualquier amnistía) en la Constitución, dado que esta no la menciona expresamente? El preámbulo acude, en primer lugar, a la tradición histórica: ha habido otras amnistías en España. Es un argumento tramposo, porque todas fueron antes de la Constitución en vigor.

Se dice también que esta medida de gracia está prevista en las Constituciones de muchos países y que, en aquellos cuya Constitución no menciona este tema (Alemania, Bélgica o Suecia), se hacen sin problema. En cuanto a la UE y el TEDH, su ordenamiento reconoce la viabilidad de las amnistías. Es decir, que como concepto no es extraño al ordenamiento constitucional de los países democráticos: se puede aplicar en «circunstancias de especialidad crisis política».

Volviendo a España, el preámbulo sigue diciendo que la constitucionalidad de la amnistía la ha declarado ya el Tribunal Constitucional en su sentencia 147/1986, en la que dijo que «no hay restricción constitucional directa sobre esta materia». Esto, la verdad, me ha hecho torcer un poco el morro, porque esta sentencia no versa sobre la amnistía de 1977 (¡no podría, esta amnistía es anterior a la Constitución!), sino sobre un añadido que se le hizo en 1984. Tomarla como punto de partida para analizar una amnistía nueva me parece erróneo. En cuanto a la fase entrecomillada, en su contexto lo que quiere decir es que el legislador de 1984 puede precisar el régimen jurídico de la amnistía preconstitucional de 1977, no que pueda aprobar una nueva bajo la vigencia de la Constitución (que es un tema que no se trata en esa sentencia).

Sigue diciendo el preámbulo que la Constitución no prohíbe la amnistía porque eso hubiera implicado la derogación de la amnistía de 1977. No voy a calificar este argumento. Y también que toda clase de normativas españolas (tanto estatales como autonómicas) de los años ’80 y ’90, así como tratados internacionales ratificados por España en esas fechas, mencionan la amnistía. Con esto vienen a decir «aquí no se ha cuestionado nunca que se pueda hacer amnistías», lo cual puede ser cierto, pero no dice nada a favor de lo que está intentando argumentar: por muchos operadores jurídicos que hayan mencionado la amnistía en sus normas (y suponiendo que no se refieran a la de 1977), si esta es inconstitucional, es inconstitucional.

Más atendibles me parecen argumentos más simples, como el siguiente: [la amnistía] «se presenta como una facultad de las Cortes Generales (…). De esta manera, a quien se halla legitimado para tipificar o destipificar una determinada conducta se le reconoce, en lógica consecuencia, la facultad de amnistiar esos mismos hechos». Y esto no afecta al poder judicial, porque este está sometido al imperio de la ley. Creo que con esta idea sobra casi toda la verborrea anterior sobre que si un real decreto de 1991 menciona la amnistía o que si en el siglo XIX amnistiaron no sé qué.

 

El preámbulo. ¿Es constitucional esta amnistía?

Aceptada que la amnistía es constitucional en abstracto, hay que dar el siguiente paso: ¿es constitucional esta concreta amnistía? Aquí el preámbulo dedica varios párrafos a explicar el procés. Este comportó «una tensión institucional que dio lugar a la intervención de la Justicia y una tensión social y política que provocó la desafección de una parte sustancial de la sociedad catalana hacia las instituciones estatales, que todavía no ha desaparecido y que es reavivada de forma recurrente cuando se manifiestan las múltiples consecuencias legales que siguen teniendo, especialmente en el ámbito penal».

Esta es la idea central: que las responsabilidades legales por los hechos del procés siguen generando desafección entre los ciudadanos catalanes y evitan que la brecha se cierre. Las Cortes, como representantes de la soberanía popular, tienen que evaluar la situación y darle respuesta, una vez que se ha superado la crisis y lo que toca es garantizar la convivencia futura. De hecho, el nombre de la ley es «de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña». Me parece interesante este párrafo:

«Así, esta amnistía no puede interpretarse como un alejamiento de nuestro marco legal. Muy al contrario, es una herramienta que lo fortalece y mira hacia el futuro, devolviendo al debate parlamentario las divisiones que siguen tensando las costuras de la sociedad, mediante una renuncia al ejercicio del ius puniendi por razones de utilidad social que se fundamenta en la consecución de un interés superior: la convivencia democrática».

 

¿Y esto es constitucional? Según el preámbulo sí, porque el Tribunal Constitucional acepta que existan leyes singulares: la ley debe ser general (aplicarse a toda la colectividad), pero de manera excepcional pueden existir leyes que se apliquen solo a supuestos únicos o sujetos concretos. Para ello, la norma debe dictarse en atención a un supuesto de hecho concreto y agotar su eficacia en las medidas que se toman ante este supuesto de hecho. Es decir, no debe desplegarse hacia el futuro, como sucede con el resto de leyes. La ley de amnistía, siempre según su preámbulo, cumple con este canon de constitucionalidad, porque se agota en los actos vinculados a un proceso independentista que ya se considera terminado.

 

 

He resumido muchísimo un preámbulo que ocupa 10 páginas en la ley. Pero me parece relevante, porque vamos a estar hablando de amnistía durante meses, y estos van a ser los parámetros en que se desarrollará la discusión: si cabe o no cabe en abstracto, si de verdad sirve para garantizar la convivencia, si se cumplen los requisitos de la ley de caso único, etc.

La concreta regulación legal la veremos en el siguiente artículo.

 

 

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