El Senado y la amnistía

Contra mayoría absoluta en el Congreso, mayoría absoluta en el Senado. Eso han debido pensar los linces del PP, lo que ha dado lugar a una serie de titulares apocalípticos en la prensa de izquierdas. «El PP retuerce la Constitución para intentar retrasar la aprobación de la ley de amnistía», titulaba ElDiario.es. Yo creo que no es tan fiero el león como lo pintan, pero, aun así, quiero escribir un artículo al respecto. Por dos razones. Una, que me lo han pedido. Y dos, que se trata de una cuestión que, aunque se explica fácilmente, necesita bastante contexto, puesto que apunta justo al centro de nuestro procedimiento legislativo.

Vamos a las bases. En España tenemos un sistema bicameral, es decir, que el Parlamento (Cortes Generales) tiene dos cámaras: Congreso de los Diputados y Senado. Ambas cámaras son, a todos los efectos, instituciones diferentes. Cada una tiene su propio reglamento, aprobado por ella misma, y elige a sus propios órganos de gobierno. Como sabemos, el sistema electoral es diferente para ambas, y esto puede generar distintas configuraciones. Ahora mismo, en el Congreso hay una mayoría parlamentaria formada por una alianza de la derecha nacionalista, la izquierda y el PSOE, mientras que en el Senado el PP tiene mayoría absoluta de forma clara e incontestable.

Estas dos cámaras no son iguales en poderes y atribuciones. La Constitución diseña un sistema de bicameralismo imperfecto, que es la forma fina de decir que el Senado está subordinado al Congreso. Esta subordinación se refleja en dos cuestiones importantes: que el Senado tiene un tiempo tasado para examinar las propuestas de ley aprobadas por el Congreso y que cualquier cambio que introduzca el Senado en una propuesta de ley lo puede levantar luego el Congreso. El Senado se configura como una cámara de segunda lectura, que sirve para ralentizar el proceso legislativo (atemperando, se supone, las prisas que pudiera tener el Congreso) y para introducir aportaciones, pero que en ningún caso tiene capacidad decisoria.

Vamos a verlo un poco más en detalle. En primer lugar, todas las leyes las tiene que proponer alguien, y según quién las proponga, reciben uno u otro nombre:

• Proyectos de ley: los propone el Gobierno. Como este es el órgano que dirige la política interior y exterior, los proyectos de ley tienen prioridad sobre las proposiciones.
• Proposiciones de ley: las propone el propio Congreso, el Senado, las Asambleas autonómicas o 500.000 firmas.

 

Hay que tener en cuenta que la Ley de Amnistía no es un proyecto, sino una proposición. No procede del Gobierno (este está en funciones, no puede presentar proyectos de ley) sino del grupo parlamentario del PSOE en el Congreso: será el Congreso quien formalmente lo proponga. Esto no es baladí, como veremos de inmediato.

Una vez iniciado el trámite legislativo, sea con proyecto o con proposición, es el Congreso quien empieza a debatir. Hay una serie de enmiendas, luego pasa a una comisión, se discute, vuelve al Pleno, etc. No voy a entrar en los detalles, lo importante es eso: primero el Congreso tramita el texto, lo va perfilando y modifica las partes que considera.

Una vez el texto ha terminado su recorrido en el Congreso, pasa al Senado. Y este tiene un plazo tasado para hacer su propia tramitación: de nuevo hay debates, enmiendas, se pasa por comisiones, etc. ¿Cuál es este plazo? En general 2 meses, pero es de 20 días si el Gobierno o el Congreso declaran urgente el proyecto.

Este proceso puede terminar de tres formas distintas:

• Si el Senado no introduce ningún cambio en el texto que venía del Congreso, este se considera aprobado.
• Si el Senado veta el texto, este vuelve al Congreso, que puede levantar el veto. Se considera entonces aprobado.
• Si el Senado introduce modificaciones al texto, este vuelve al Congreso, que debe pronunciarse sobre cuáles de estas modificaciones acepta (si es que acepta alguna). Se considera entonces aprobado.

 

Una vez que el texto quede aprobado, se remite al rey para que lo firme y lo mande publicar.

Vemos más arriba lo que ya decíamos: el Senado está subordinado al Congreso. Tiene un plazo tasado de 2 meses o de 20 días para hacer su trabajo, y son otras instituciones las que le marcan cuál de los dos plazos se aplica. Además, si cambia aunque sea una coma del texto que le vino del Congreso, este decidirá qué cambios se quedan.

Ya tenemos el contexto. Entonces, ¿qué es lo que ha hecho el Senado, con mayoría absoluta del PP? Pues todo gira en relación a los plazos de tramitación. La proposición de ley de amnistía va a ser declarada urgente, con lo que el plazo de tramitación en el Senado sería de 20 días. Así lo decía antes el reglamento de esta cámara, de acuerdo con la Constitución. Más en concreto, el artículo 133.1 del reglamento decía que:

En los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados, el Senado dispone de un plazo de veinte días naturales para ejercitar sus facultades de orden legislativo.

 

Si os dais cuenta, el texto solo hablaba de proyectos, es decir, normas propuestas por el Gobierno. Pero se aplicaba a las proposiciones. Esto es algo común en el derecho parlamentario. La diferencia entre proyectos y proposiciones es, sobre todo, de prioridad, pero en ambos casos el trámite es el mismo, por lo que a veces los reglamentos de las Cámaras regulan los proyectos y se entiende, implícita o explícitamente, que esa regulación se aplica también a las proposiciones.

Hasta ahora. Porque ahora el artículo 133 del Senado separa entre proyectos y proposiciones. En proyectos se queda como está: si el Gobierno o el Congreso declaran la tramitación urgente, el Senado tiene 20 días. Pero en proposiciones, es la Mesa del Senado la que decide si la tramitación es urgente o no: el Gobierno y el Congreso solo pueden proponérselo, no decidirlo.

Sobra decir que, como la amnistía es una proposición y la Mesa del Senado está controlada por el PP, este se negará a aplicar la tramitación de urgencia. Con lo cual tendrá 2 meses para tener paralizada la amnistía. Pero esos 2 meses se convertirán en 3, porque se refiere a meses donde haya sesiones ordinarias, y en enero no las hay. Si el asunto entra en el Senado a mediados de diciembre, estaría detenido hasta mediados de marzo.

¿Es esto constitucional? En un primer vistazo parece que sí. El artículo 90 CE, que es el que regula la actuación del Senado, se refiere exclusivamente a proyectos de ley. El párrafo 3 dice literalmente que «El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados». Como aquí no se trata de proyectos sino de proposiciones, parece que el Senado, en uso de su autonomía reglamentaria, puede regular estas de forma distinta.

Pero esta interpretación tan literal convence muy poco. El artículo 90 de la Constitución regula la totalidad de competencias del Senado en materia legislativa. Todo lo que hemos visto más arriba (lo que sucede si el Senado veta un texto o le introduce modificaciones, el plazo ordinario de 2 meses, etc.) está en el artículo 90. Si el artículo 90 solo se aplica a proyectos, ¿eso quiere decir que la Constitución no regula la competencia del Senado en materia de proposiciones? ¿Puede el Senado hacer lo que quiera en este caso? ¿Puede darse a sí mismo un plazo de 1 año para tramitar proposiciones y además establecer que sus vetos no los puede levantar el Congreso? Si el artículo 90 CE solo es aplicable a proyectos, nada impediría que el Senado hiciera lo que le diera la gana en materia de proposiciones.

La absurdez de este planteamiento ya ha sido apreciada por el Tribunal Constitucional. En una sentencia de 2002, se planteaba precisamente una discrepancia entre Congreso y Senado a la hora de interpretar el artículo 90 CE, en relación a una proposición de ley. Y el Tribunal Constitucional dijo expresamente que este artículo es «aplicable no sólo a los proyectos de ley, sino también a las proposiciones de ley, pues aunque la Comisión Mixta suprimió la referencia a éstas en la redacción definitiva que dio al texto, la evidente semejanza de ambas figuras pone de relieve la identidad de razón para su régimen jurídico» (1). O, en otras palabras, no tiene sentido que la Constitución regule hasta el detalle la competencia del Senado en proyectos de ley y deje totalmente libre esta competencia en relación a proposiciones, cuando la única diferencia está en quién presenta cada tipo de texto.

Así que no, el Senado no puede retirar la calificación de urgente que le han otorgado el Gobierno o el Congreso a una proposición de ley. Ya hay anunciado un recurso, pero con los tiempos del Tribunal Constitucional, probablemente la sentencia no llegue a tiempo y la ley de amnistía esté 2 meses (de facto 3) cogiendo polvo en el Senado.

¿Y si está más? Es decir, ¿y si al Senado se le pasa el plazo y no aprueba el texto, no introduce un veto ni lo devuelve con enmiendas? Con el nivel de filibusterismo parlamentario que nos gastamos, este es el siguiente paso. Aquí hay dos opciones: o bien entender que el Senado ha vetado el texto o bien entender que lo ha aprobado. La segunda opción se basa en la idea de que el veto debe ser explícito, y aquí no lo habría sido. Sin embargo, la primera me parece más democrática: reconocer como un veto la actitud obstruccionista del Senado y que el Congreso proceda a levantar dicho veto.

¿Por qué me da la sensación de que en menos de medio año voy a tener que escribir un artículo sobre esto?

 

 

 

(1) Técnicamente el Tribunal Constitucional habla del párrafo 2 del artículo, pero su argumento puede extenderse a todo el precepto.

 

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