No sé si os habréis enterado, pero ha habido elecciones generales. Y la situación, a la espera de que el viernes se cuente el voto del extranjero, es la siguiente: el PP ha conseguido más escaños que nadie, pero, debido a la deriva derechista que lleva en la última década, no puede pactar más que con Vox. Y juntos no llegan a la mayoría necesaria para lograr la investidura. Así que la opción más viable parece ser que gobierne Pedro Sánchez apoyado en el bloque de la moción de censura, probablemente reeditando el gobierno de coalición.
El problema es que el bloque de la moción de censura tampoco suma lo suficiente. Aquí la llave parece tenerla Junts, la marca actual de la derecha catalana nacionalista. Y Junts ya ha dicho que su apoyo pasa por el referéndum y la amnistía, dos condiciones que parecen complicadas de cumplir. Constitucionalmente complicadas, diríamos. Vamos al lío: ¿puede Sánchez, aunque quiera, convocar un referéndum de autodeterminación en Cataluña? Dejaremos lo de la amnistía para otro momento.
El problema central con el tema del referéndum es que es una competencia estatal. El artículo 149.1.32ª establece que la competencia para convocar «consultas populares por vía de referéndum» es exclusiva del Estado. Este es el meollo. Esta es la razón por la que todas las leyes catalanas que intentaban dotarse de la capacidad para celebrar consultas populares fueron declaradas inconstitucionales: porque estaban jugando con la semántica para que colara, dicho mal y pronto.
Un referéndum es algo bastante delimitado conceptualmente: un procedimiento por el cual se llama al cuerpo electoral a que se pronuncie sobre alguna cuestión política de importancia por medio de votaciones y urnas. Se emplea toda la parafernalia electoral para permitir que, por una vez, sea el pueblo quien elija directamente (o, al menos, consultarle su opinión, ya que hay referendos no vinculantes) en vez de que tomen la decisión los representantes. Cualquier proceso que siga esos parámetros es un referéndum aunque no se le quiera llamar así, y es, por tanto, competencia exclusiva del Estado.
Vale, entonces, se plantean varios escenarios. En el primero, es el Estado el que convoca el referéndum en Cataluña. Esto genera, a su vez, varios problemas. El primero es que todas las modalidades de referéndum previstas en la Constitución están vinculadas a un objetivo concreto: para aprobar los Estatutos de Autonomía, para reformar la Constitución, etc. Solo hay una excepción, y es la contenida en el artículo 92. Este precepto permite al presidente del Gobierno someter una decisión política «de especial trascendencia» al cuerpo electoral. Por esta vía se celebraron la consulta sobre la OTAN de 1986 y la relativa a la Constitución europea de 2005.
El referéndum del artículo 92, sin embargo, tiene dos límites respecto de lo que quieren los independentistas. El primero, que es puramente consultivo, es decir, que el resultado no vincula a las instituciones. Y el segundo, y más importante, que no se prevé que pueda hacerse solo en parte del territorio nacional: se habla de referéndum «de todos los ciudadanos», no solo de los que vivan en tal o cual lugar.
A partir de aquí entramos ya en la política-ficción. ¿Podría interpretarse ese «de todos los ciudadanos» como un «de todos los ciudadanos afectados por la decisión»? Y, en ese caso, ¿podría considerarse que los afectados por la decisión son solo los ciudadanos catalanes? Es más, dado que lo que se va a someter a referéndum es una decisión política que en realidad no puede decidirse (no existe vía para declarar la independencia de una parte del territorio), ¿puede siquiera acudirse a la institución del referéndum? Doctores tiene la Iglesia: yo me confieso incapaz de predecir la respuesta que daría el Tribunal Constitucional a estas cuestiones. Pero no me parece una vía muy abierta.
La segunda opción, que comentaremos brevemente por su imposibilidad, es reformar la Constitución para que el referéndum deje de ser una competencia estatal. Y digo imposibilidad porque toda reforma constitucional exige que sea aprobada por 2/3 del Congreso como mínimo, y solo el PP tiene ya más de 1/3 de los diputados de la Cámara. Así que no, no se puede reformar la Constitución sin contar con ellos. Este camino está aún más cerrado que el anterior, que ya es decir.
Queda una tercera opción, y es la transferencia competencial. Una de las razones por las cuales el sistema territorial español es tan complejo es porque la distribución de competencias no está nada clara. Hay una serie de funciones que corresponden exclusivamente al Estado (las de la lista del artículo 149.1); fuera de esas, las Comunidades Autónomas pueden atribuirse las que quieran en sus Estatutos de Autonomía. Pero este sistema, que ya es complicado de base (1) se puede ver aún más oscurecido porque el Estado tiene ciertas vías tanto para conceder más competencias como para limitarlas.
Así, el artículo 150.2 CE permite que el Estado transfiera o delegue en las Comunidades Autónomas «facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación». Parece que es esto lo que está reclamando Junts, porque es la única vía que está medianamente abierta: esta transferencia se hace por ley orgánica, que solo requiere mayoría absoluta, que no es imposible de conseguir. Entonces, si es posible, ¿cuál es el problema?
Pues varios, por desgracia. El primero, que no está nada claro que el referéndum sea una materia que «por su propia naturaleza» (expresión ambigua donde las haya) sea susceptible de transferencia. Yo me inclino a pensar que sí lo es, ya que no es algo descabellado permitir que unas instituciones democráticas puedan preguntarles a sus ciudadanos qué les parece cierta decisión, pero, de nuevo, a saber lo que opinaría el Tribunal Constitucional. Que yo sepa, no existe jurisprudencia sobre este asunto.
Además, sigue vigente lo que mencionábamos más arriba: que este referéndum sería consultivo, no vinculante, y que de hecho es dudoso que pudiera siquiera convocarse, debido a que se pretende consultar la voluntad popular sobre una decisión que no es legal ni puede serlo en este marco constitucional. La pregunta no podría ser «¿Quieres que Cataluña sea independiente?», sino algo como «¿Quieres que el Parlament de la Generalitat proponga una reforma constitucional para permitir la independencia de Cataluña?» Cosa que, no hace falta decirlo, está muy lejos de lo que piden los independentistas (2).
Como decía un profesor de derecho constitucional que tuve, está claro que está oscuro. La independencia es ilegal bajo cualquier punto de vista, pero ¿lo es preguntar si los ciudadanos catalanes la desean con un mecanismo tan formal como el referéndum? El Estado no puede hacerlo, y no hay ni que hablar de reformar la Constitución, pero ¿puede transferirse la competencia a la Generalitat? Es decir, ¿Sánchez puede prometer eso?
La cosa es que todo depende de un imponderable, que es el Tribunal Constitucional. Como nadie ha intentado esto antes, no hay jurisprudencia por la que guiarse, pero hay bastantes posibilidades de que detenga el proceso en algún momento. Y eso Junts lo tiene que saber, como tiene que saber que el independentismo está más muerto que la carrera política de Pablo Casado: hoy en día las encuestas muestran que la mayoría de catalanes no quieren la independencia.
¿Entonces? Entonces me da la sensación
de que esto no es más que la primera baza de un proceso de negociación que se
prevé largo. Junts sabe que el referéndum es casi imposible, y no lo quiere
realmente: pretende antes lo que llama «amnistía», es decir, indultos a los
líderes del procés que quedan sin juzgar (señaladamente Puigdemont) o que
tienen penas pendientes de cumplir. Suerte con eso, supongo. Porque para la
independencia, más que suerte necesitaría un milagro.
(1) Las competencias estatales no están todas definidas en los mismos términos, genera 17 regímenes distintos, hay una norma especial que regula las funciones sobre cultura…
(2) De contrario podría argumentarse
que no hay ningún problema en proponer en un referéndum una decisión ilegal. A los
ciudadanos simplemente se les pregunta si apoyan una determinada opción política:
las circunstancias para llevarla a la práctica son irrelevantes a la hora de conocer
su opinión.